일본은 식량안보를
법으로 어떻게 다시 썼나

25년 만에 법을 고친 이유

1999년에 만들어진 식료·농업·농촌기본법은 식량의 안정적 공급을 국내 생산과 수입, 비축의 조합으로 달성한다고 보았습니다. 이 구조에서 수입은 사실상 언제든 가능한 선택지였습니다.

그 전제가 흔들렸습니다. 세계 농림수산물 순수입액에서 일본이 차지하는 비중은 1998년 40%에서 2021년 18%로 낮아졌습니다. 시장에서 일본의 몫이 줄었다는 뜻이고, 사려고 해도 다른 구매국과 경쟁해야 하는 위치가 됐다는 뜻이기도 합니다. 여기에 이상기상의 빈발, 가축전염병과 병해충 확산, 지정학적 위험, 신흥국의 축산 수요와 바이오연료 수요 증가가 정부 자료에 위험 요인으로 함께 적혔습니다.

국내 조건도 달라졌습니다. 2022년 기준 기간적 농업종사자는 123만 명, 평균연령은 67.9세였습니다. 50대 이하는 25.2만 명으로 전체의 21%였습니다.

정작 자급률은 급락하지 않았습니다. 칼로리 기준 식료자급률은 1965년 73%에서 1990년 48%로 떨어진 뒤, 그 후 35년 동안 40% 안팎에서 거의 움직이지 않았습니다. 2025년도는 37%입니다. 법을 고친 것은 자급률이 갑자기 무너져서가 아니라, 자급률이 움직이지 않는 조건에서 안보를 다시 정의해야 했기 때문입니다.

부족해지면 무엇을 하는가

2024년에 함께 만들어진 법 가운데 이 페이지의 중심은 식료공급곤란사태대책법입니다. 2024년 6월 21일 공포돼 2025년 4월 1일 시행됐습니다.

이 법은 부족의 정도를 세 단계로 나누고, 단계마다 정부가 할 수 있는 일을 달리 정했습니다. 그리고 각 단계의 문턱을 숫자로 적었습니다.

정부대책본부는 총리가 본부장, 관방장관과 농림수산대신이 부본부장이며 전 국무대신이 구성원입니다(제5조~제14조). 단계의 발생은 본부장이 공시하고 국회에 보고합니다(제12조).

반대 방향의 조치도 법에 있습니다. 요청에 응한 사업자가 더 비싸게 수입하거나 더 많은 재고를 떠안거나 생산을 늘리느라 부담이 생기면, 국가가 필요한 재정상 조치를 취하도록 규정했습니다(제19조).

법을 만들 당시 일본 안에서는 “국가가 증산을 지시한다”, “증산하지 않으면 벌금을 문다”, “화훼농가에 억지로 쌀을 짓게 한다”, “배급제가 평시부터 시작된다”는 주장이 돌았습니다. 농림수산성은 2025년 4월 개요 자료에서 이 다섯 가지를 잘못된 정보로 명시했습니다. 정부가 자기 자료에 이런 항목을 넣었다는 사실 자체가, 이 법이 어떤 반발 속에서 만들어졌는지를 보여줍니다.

자급률 목표는 어떻게 됐나

2025년 4월 각의결정된 새 기본계획은 종합식료자급률의 목표를 2030년도를 목표연도로 하여 공급열량 기준 45%, 생산액 기준 69%로 정했습니다. 여기에 섭취열량 기준 53%라는 목표를 새로 추가했습니다.

공급열량 기준 45%는 새로운 숫자가 아닙니다. 2000년 계획 45%, 2005년 계획 45%, 2010년 계획 50%, 2015년 계획 45%, 2020년 계획 45%였습니다. 25년 동안 목표는 거의 같은 자리에 있었고, 한 번도 달성되지 않았습니다.

새 지표를 어떻게 볼 것인지는 갈립니다. 분모를 낮추면 같은 생산량으로도 비율이 올라가므로 달성하기 쉬운 지표를 하나 더 만든 것이라는 해석이 가능합니다. 반대로, 버려지는 몫까지 포함한 공급량 대신 실제로 필요한 양을 기준으로 삼는 편이 안보 지표로서 정확하다는 해석도 성립합니다. 이 페이지는 두 해석을 함께 적고 어느 쪽이라고 결론 내리지 않습니다.

쌀값 급등과 2026년 식량법 개정

법을 만든 직후, 일본은 실제 공급 부족을 겪었습니다. 다만 그것은 법이 상정한 유사시가 아니었습니다.

주식용 쌀의 수급은 2019/20년도에 생산 726만 t, 수요 714만 t이었습니다. 2023/24년도에는 생산 661만 t, 수요 705만 t으로 뒤집혔습니다. 쌀 상대거래가격은 2023년산 60kg당 1만 5,315엔에서 2024년산 2만 5,179엔으로 올랐고, 2025년산은 2026년 5월까지의 속보 평균이 3만 5,812엔입니다. 2년 만에 2.3배입니다. 정부는 2025년에 비축미 약 59만 현미톤을 방출했습니다.

대신 다른 문제가 드러났습니다. 농림수산성은 쌀값 급등의 요인과 비축미 방출 대응을 검증하면서, 스스로 두 가지를 인정했습니다. 다양해진 유통 실태를 적확히 파악하지 못하고 있었다는 것, 그리고 정부 비축은 매도 절차에 시간이 걸려 기동성이 떨어진다는 것입니다.

제도의 근거도 어긋나 있었습니다. 식량법은 비축의 목적을 “생산량 감소로 공급이 부족한 사태에 대비”하는 것으로만 규정하고 있었습니다. 2024~2025년의 부족은 고온에 따른 도정 수율 악화와 관광 수요 증가처럼 수요 쪽에서 생긴 것이었으므로, 법 문언과 현실이 맞지 않았습니다.

2026년 개정 식량법은 이 지점들을 손봤습니다. 4월 3일 국회에 제출돼 7월 8일 성립했고, 7월 15일 2026년 법률 제55호로 공포됐습니다.

출처: 농림수산성, 「주요식량의 수급 및 가격 안정에 관한 법률의 일부를 개정하는 법률안의 개요」(2026) 및 참의원 의안정보(2026년 법률 제55호).

시행일은 갈렸습니다. 비축의 목적 변경은 공포일에 바로 시행됐고, 나머지 대부분은 공포일로부터 1년 이내, 민간비축 제도는 2년 이내에 정령으로 정하는 날에 시행됩니다.

이 페이지가 말하지 않는 것

답이 확인되지 않은 항목을 지운 채로 두지 않았습니다. 아래는 이 페이지가 답하지 못하는 것들입니다.