백지에서 다시 그리는 한국 농업 설계도 — 22가지 원칙

한국 농업 제도는 하나의 청사진에서 출발하지 않았다. 소득을 보전하는 직불제, 품목별 가격대책, 청년농 지원, 스마트농업 사업이 시기마다 더해졌다. 사업은 많아졌지만 농지·경영체·생산·세대교체가 어느 방향으로 움직여야 하는지는 흐릿하다.

그래서 질문을 바꿔야 한다. “현행 제도를 어떻게 고칠까”가 아니라 “10년 뒤 누가 어떤 농지에서 무엇을 생산하고, 그 생산물을 어떻게 국내와 세계 시장에 연결할 것인가”를 먼저 물어야 한다. 이 글의 22가지 원칙은 확정된 정답이 아니다. 한국 농업의 완성된 그림을 논의하기 위한 설계 좌표다.

출발점은 지원액이 아니라 농업의 주체다

2024년 한국은 농가 97만 4천 호 가운데 경지규모 1ha 미만이 74.0%였다. EU도 2023년 5ha 미만 농장이 62.8%로 다수였다. 그러나 50ha 이상 농장 7.6%가 전체 이용농업면적의 68.3%를 관리했다. 일본에서는 2025년 ‘핵심 농업 경영체’(担い手·니나이테)가 아닌 경영체가 전체 경영체의 72.5%였지만, 이들이 경작한 면적은 30.3%였다. 반대로 보면 약 27.5%의 핵심 농업 경영체가 69.7%의 경지를 이용한 셈이다.

세 지역 모두 작은 경영체가 많지만 농지가 움직이는 방식은 다르다. EU는 오랜 시장·상속 과정에서 토지와 산출이 소수 대형 농장에 집중됐다. 일본은 농지은행과 지역계획을 통해 이농 농지를 핵심 농업 경영체에게 모으고 있다. 한국은 농가 수 감소가 농지의 원활한 이양과 규모 확대로 이어지지 못하고 있다. 농업 구조는 농가 수가 아니라 농지가 누구에게, 어떤 조건으로 이동하는지를 봐야 한다.

그렇다면 한국의 농업구조는 어떤 형태를 갖추는 것이 바람직할까. 흔히 경작면적을 ‘중소농 70%, 공동·규모화 경영체 30%’로 나누자는 초안이 거론되지만, 이 숫자는 통계가 아니라 하나의 정책 가설이다. 전국에 단일 비율을 미리 고정하면 품목과 지역의 차이를 다시 지워 버릴 수 있다. 그래서 이 글은 70:30을 확정 목표로 제시하지 않는다. 대신 중소 가족경영, 공동경영, 규모화된 전문경영이 각각 어떤 품목과 시장을 맡을지 먼저 설계하고, 비중은 지역·품목별 실증을 거쳐 정한다는 원칙을 제안한다.

1층. 토대 — 먼저 좌표를 정한다

원칙 1. 제도보다 청사진이 먼저다

농가 수, 경지면적, 자급률, 청년농, 환경성과의 10년 목표를 한 장의 그림에 놓아야 한다. 그다음 직불·농지·수급·기술 사업을 이 목표에서 거꾸로 설계한다. 한쪽에서는 쌀 생산을 줄이고 다른 쪽에서는 현재 경작 상태를 유지하도록 지원하는 식의 엇박자도 이때 드러난다.

원칙 2. 교역 노출도를 품목정책의 첫 변수로 둔다

모든 품목을 같은 방식으로 보호할 수 없다. 관세, 저율관세할당(TRQ), 검역, 저장성과 운송비를 함께 보고 품목을 방어 가능·조건부 방어·개방 노출로 나눠야 한다. 이 분류에 따라 국내 생산기반, 비축, 가격안정, 수출 지원의 조합도 달라져야 한다.

2층. 사람과 농지 — 누가 이어받을 것인가

원칙 3. 경영체의 역할을 먼저 나눈다

미래 농업을 ‘소농 또는 대농’의 양자택일로 설계해서는 안 된다. 중소 가족경영은 지역 먹거리와 고부가·노동집약 품목을, 공동경영체는 기계와 시설을 함께 써야 하는 경종작물을, 규모화된 전문경영체는 대량조달·가공·수출 시장을 맡을 수 있다. 다만 정부가 농가 수를 보존하기 위해 농지 이동을 막아서는 안 된다. 역할은 다양하게, 농지 이용은 효율적으로 설계해야 한다.

원칙 4. 생계보장과 농지정책을 분리한다

생활이 어려운 농가를 보호하는 일과 현재의 농지 보유 상태를 유지하는 일은 같은 정책이 아니다. 생계는 사람과 가구를 기준으로 한 소득·복지정책으로 지원하고, 농업예산은 생산·농지관리·환경보전·구조전환에 지급해야 한다. 자세한 논리는 「한국 직불제와 규모의 함정」에서 다뤘다.

원칙 5. 은퇴와 농지이양을 하나의 제도로 묶는다

고령농이 농지를 넘기면 소득을 모두 잃는 구조에서는 농지가 움직이기 어렵다. 농지이양 은퇴직불, 농지연금, 장기 임대료를 결합해 노후소득을 보장해야 한다. 이양한 농지를 기반으로 만든 공동경영체의 지분이나 수익을 공유하는 방식도 검토할 수 있다. 농지를 넘기는 일이 지역 농업에서 완전히 퇴장하는 일일 필요는 없다.

원칙 6. 농지는 청년농·성장농·공동경영체에 집적되도록 한다

농지은행과 지역계획은 단순 중개를 넘어야 한다. 이양된 농지가 장기 경영계획과 실제 경작 역량을 갖춘 청년농, 성장농, 공동경영체에 집적되도록 해야 한다. 장기 임차권, 연속된 필지, 공동기계 이용권을 함께 보장해야 투자 가능한 경영 단위가 만들어진다.

원칙 7. 논을 식량안보의 생산기반으로 관리한다

논은 쌀만 생산하는 토지가 아니다. 위기 때 곡물과 사료작물을 생산할 수 있고 물을 저장하는 기반이다. 모든 논을 그대로 보존하자는 뜻도, 모든 전환을 막자는 뜻도 아니다. 보전할 우량농지, 다른 작물로 전환할 논, 용도 전환이 가능한 농지를 구분하고 국가 식량계획과 연결해야 한다.

3층. 재정과 시장 — 무엇에 돈을 지급할 것인가

원칙 8. 직불금은 목적·활동·성과에 지급한다

농업직불은 농지를 가지고 있다는 사실보다 농지관리, 환경보전, 전략작물 생산, 공동영농처럼 확인할 수 있는 활동에 지급해야 한다. 목적과 지급 조건을 분명히 해야 예산의 효과를 평가할 수 있다. EU·일본·한국 직불제의 차이는 「한·일 직불금, 총액보다 설계다」에서 비교했다.

원칙 9. 공동경영을 기술 도입의 단위로 키운다

규모화는 소유권을 한 사람에게 몰아주는 것만을 뜻하지 않는다. 농지 소유가 나뉘어 있어도 작업, 기계, 데이터, 선별·저장을 공동화하면 생산 단위는 커질 수 있다. 공동영농법인과 농작업 서비스 조직을 품목별 적정 규모를 만드는 그릇으로 키워야 한다.

원칙 10. 채소·과일은 세 겹의 안전망으로 지킨다

채소와 과일은 작황과 기후에 따라 가격이 크게 흔들린다. 관세·검역 같은 국경조치, 산지와 유통의 생산기반, 가격·경영안정 제도를 겹쳐야 한다. 일본이 지정채소에 적용하는 구조는 「일본의 채소 가격 안정제도는 왜 세 겹인가」에서 자세히 볼 수 있다.

원칙 11. 쌀은 국경보호와 국내 수급관리를 분리한다

쌀은 높은 관세로 보호되지만 의무수입과 국제 규범이 남아 있어 ‘방어가 끝난 시장’이라고 단정할 수 없다. 다만 국내 정책의 핵심이 만성적인 소비 감소와 공급 변동 관리로 옮겨간 것은 분명하다. 재배면적 조정, 전략작물 전환, 비축과 시장격리를 하나의 수급체계에서 판단해야 한다.

4층. 진입과 위험 — 농업을 이어갈 경로를 만든다

원칙 12. 청년농의 길을 ‘취업→숙련→경영 인수’로 잇는다

청년에게 처음부터 농지와 자본을 모두 마련하라고 요구하면 진입문턱이 너무 높다. 농업법인과 공동경영체의 직원으로 시작해 기술과 경영을 배우고, 자격과 실적을 갖추면 지분 참여와 경영 인수, 농지 집적을 지원해야 한다. 일본에서는 2024년 신규 취농자 4만 3,500명 가운데 신규 고용취농자가 1만 180명이었다. 고용은 독립경영으로 가는 중요한 입구다. 동시에 상시·계절근로자, 외국인 노동자, 농작업 서비스 조직을 포함한 전체 노동력의 숙련·안전·주거·이동 체계도 함께 설계해야 한다.

원칙 13. 재해·가격·수입 위험은 별도의 안전망으로 관리한다

평상시의 농업직불과 재해·가격 급락에 대응하는 보험은 역할이 다르다. 수입보험, 재해보험, 품목별 가격안정 장치를 독립된 축으로 세워야 직불금에 모든 기능을 떠넘기지 않을 수 있다.

5층. 국가 운영체계 — 목표를 측정하고 실행한다

원칙 14. 식량안보와 기후적응을 숫자로 관리한다

자급률 하나만으로는 부족하다. 핵심 열량작물의 국내 생산, 비축 개월 수, 우량농지 면적, 기후재해 위험, 재배적지 이동을 함께 목표화해야 한다. 토양 유기물, 농업용수, 질소·인 수지, 농약 위험, 생물다양성, 온실가스도 같은 계정에 놓아야 한다. 고정된 작물 지도가 아니라 기후와 자원 제약에 따라 움직이는 생산 지도를 전제로 농지와 품목정책을 조정해야 한다.

원칙 15. 농지·경영체·생산 데이터를 하나로 연결한다

누가 어느 필지를 실제로 경작하고, 어떤 지원을 받으며, 무엇을 생산했는지 연결돼야 한다. 농업경영체 등록, 농지대장, 직불 지급, 생산·출하 데이터를 공통 식별체계로 묶어야 부정수급을 줄이고 성과를 측정할 수 있다.

원칙 16. 법·재정·조직의 전환 순서를 공개한다

청사진에는 시행 순서가 있어야 한다. 첫째 목표와 지표를 합의하고, 둘째 생계지원과 농업직불의 역할을 나누며, 셋째 농지이양과 장기 임차권을 정비하고, 넷째 목적별 직불과 수급정책을 연결해야 한다. 지역이 품목·농지·물·인력 계획을 수립하고 중앙은 성과계약으로 지원하는 방식도 필요하다. 담당 부처, 예산 재배분, 법률 개정 일정, 외부 평가와 일몰 기준을 함께 공개해야 정책이 정권과 사업 단위로 다시 흩어지지 않는다.

6층. 공급망과 시장 — 생산 이후까지 설계한다

원칙 17. 필수 농자재와 식량 공급망을 국가 위험지도로 관리한다

공급망 위험은 수입 곡물에만 있지 않다. 비료, 사료, 종자, 농약 원제, 에너지, 농기계 부품, 동물의약품의 국가·기업별 의존도와 대체 가능성을 항상 보여주는 위험지도가 필요하다. 조달국 다변화, 전략 비축, 국내 대체 생산, 재활용, 위기 시 우선배분 규칙을 하나의 계획으로 묶어야 한다. 평상시 최저가 조달과 위기 시 식량안보를 구분해 비용을 지불할 부분을 명확히 해야 한다.

원칙 18. 생산·저장·가공·물류·도소매를 하나의 가치사슬로 본다

생산 규모만 키워도 선별·저장·가공·판매가 분절돼 있으면 부가가치는 산지에 남지 않는다. 산지 조직과 농가가 소유·통제하는 유통법인이 계약재배, 품질·품종, 공동 브랜드, 저온유통, 가공과 수요예측을 함께 다루도록 해야 한다. 거래·계약·원가 데이터를 경영체와 공유하고, 농가의 가격협상력과 부가가치 귀속 비율을 정책 성과로 측정해야 한다.

원칙 19. 수출은 물량이 아니라 국내 농업에 남는 가치로 평가한다

수출 전략은 권역·품목별 시장성, 검역협상, 국제표준, 종자·품종 권리, 콜드체인, 현지 유통망, 환율 위험을 함께 설계해야 한다. 가공식품 수출이 늘어도 수입 원료와 해외 마케팅에 부가가치가 머물면 국내 농업의 성장으로 보기 어렵다. 수출액과 함께 국산 원료 사용률, 농가에 귀속되는 부가가치, 재구매율과 시장 다변화를 측정해야 한다.

7층. 혁신과 실행체계 — 연구에서 현장까지 연결한다

원칙 20. 농업 R&D를 임무 중심 포트폴리오로 재편한다

논문·특허·과제 수가 아니라 노동력 절감, 자급률, 기후적응, 생산비 절감, 병해충·가축질병 대응과 같은 국가 농업 목표에서 연구과제를 역산해야 한다. 공공은 기초·원천·공공재 기술과 장기 위험을 담당하고, 민간·대학·생산자는 실증과 사업화에 조기에 참여해야 한다. 연구 실패를 허용하되, 현장 채택과 생산성·환경 성과로 최종 평가하는 구조가 필요하다.

원칙 21. AI 시대의 기술전달체계를 ‘AI+사람’의 상시 서비스로 바꾼다

새 기술을 시범단지에 보여주고 일회성 교육을 하는 것만으로는 보급이 완성되지 않는다. 농가 데이터로 병해충, 생육, 원가, 출하 시점을 진단하는 AI 도구와 현장 지도사·민간 컨설턴트·선도농을 결합해야 한다. 농가는 단순한 기술 수용자가 아니라 공동 개발자가 되어야 한다. 장비·데이터 표준, 상호운용성, 농가 데이터 권리, 알고리즘 검증, 디지털 취약농가 지원을 보급 조건으로 정해야 한다.

원칙 22. 농업 관련 기관은 사업이 아니라 기능과 책임으로 다시 나눈다

농정 목표 설정, R&D 기획, 과제 관리, 현장 실증, 사업화, 지역 기술보급, 성과평가, 정책 환류의 책임 주체를 공개해야 한다. 농식품부·농촌진흥청·농림식품기술기획평가원·한국농업기술진흥원·지방 농업기술센터는 연구의 전 주기를 나눠 맡되 하나의 성과체계로 연결돼야 한다. 농어촌공사·aT·농협·한국농촌경제연구원도 농지·유통·금융·평가의 기능과 책임을 결과 지표로 입증해야 한다.

현재 구조에서 목표 구조로 가는 경로

이 원칙의 핵심은 농가 수를 행정적으로 줄이는 데 있지 않다. 생활은 사람에게 지원하고, 농지는 다음 경영자에게 이동시키며, 농업예산은 확인 가능한 활동과 성과에 지급하는 데 있다. 그 위에 공급망·가치사슬·R&D·기술전달·기관 책임을 연결해야 구조전환이 세대교체를 넘어 산업의 지속 가능한 경쟁력으로 이어진다.

결론 — 긴 전환일수록 먼저 합의할 것이 있다

한국 농업의 문제는 소농이 존재한다는 데 있지 않다. 소농의 생활을 보호한다는 명분과 농지의 현재 상태를 유지하는 정책이 뒤섞여, 은퇴·이양·신규 진입을 어렵게 만드는 데 있다. 가족농, 공동경영체, 전문경영체는 함께 존재할 수 있다. 그러나 각자의 역할과 시장, 필요한 경영 규모, 다음 단계로 연결할 공급망과 기술체계가 분명해야 한다.

첫 합의는 세 가지면 된다. 생계보장은 농지에서 분리한다. 이양된 농지는 청년농·성장농·공동경영체에 집적되도록 한다. 농업직불은 확인 가능한 활동과 성과에 지급한다. 이 세 원칙 위에서 품목별 적정 규모, 식량안보·환경 목표, 회복력 있는 공급망, 산지에 가치가 남는 유통·수출, 현장으로 연결되는 R&D·AI 기술전달, 기관별 책임과 평가를 쌓아야 한다.

이러한 전환은 단기간에 이루어질 수 없다. 긴 시간이 걸릴 수밖에 없는 일이다. 어떤 지역과 품목에서 먼저 시작하고, 전환 기간의 소득과 권리를 어떻게 보장할지는 다음 글에서 중점적으로 토론할 예정이다.

참고문헌

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農林水産省, 「令和6年 新規就農者調査結果」(2026) — 2024년 신규 취농자와 신규 고용취농자.

農林水産省, 「食料・農業・農村基本計画」(2025) — 농지 집적·집약화와 2030년 정책 방향.

농림축산식품부, 「국가 책임을 강화하는 농정 대전환」(2026) — 필수농자재 공급망 위험 대응체계와 식품 접근성 정책.

농림축산식품부, 「2026년 상반기 K-푸드+ 수출 실적」(2026) — 권역별 전략품목과 해외시장 진출 정책.

농림축산식품부, 「농식품 연구개발(R&D) 4대 혁신방안」(2024) — 농식품부·농촌진흥청 공동 기획, 농기평 사업관리, 농진원 성과확산 체계.

OECD, “Korea: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2025”(2025) — 한국 농업혁신체계, 생산성, 환경성과와 공공·민간 협력 과제.