한·일 직불금, 총액보다 설계다 — 한국이 정해야 할 다음 원칙

채소값이 급락할 때마다 지원 확대가 거론되고, 그 곁에서는 “한국 농가는 보조금을 적게 받는다”는 말이 반복된다. 그러나 총액을 늘리는 것과 가격 위험에 대응하는 것은 같은 처방이 아니다. 소득을 넓게 보전할 것인지, 특정 작물의 전환을 유도할 것인지, 손실이 발생했을 때 보상할 것인지에 따라 대상과 지급 방식이 달라진다.

이 글은 네 단계로 본다. 먼저 총액과 평균액 비교가 왜 흔들리는지 확인한다. 다음으로 EU·일본·한국의 지급 무게중심이 어떻게 다른지 본다. 이어 두 나라가 같은 문제 앞에서 언제 어떻게 갈렸는지 살핀다. 마지막으로 한국이 무엇을 유지하고 무엇을 목적형으로 바꿔야 하는지 제안한다. EU와 일본의 분량이 다른 것은 의도된 것이다. 일본은 ‘무엇에 돈을 쓰는가’를 보여주는 사례로, EU는 ‘면적 기반 지원이 농업 구조에 남기는 효과’를 비추는 거울로, 각각 다른 역할을 맡는다.

먼저 버려야 할 비교 — 농가당 얼마인가

2024년 직불 관련 재정을 넓게 묶으면 한국은 약 2조 5,200억 원, 일본은 약 5조 6,000억 원(6,202억 엔)이다(농식품부·農林水産省, 2024). 그러나 한국과 일본은 포함한 사업, 국비·지방비의 범위, 지급 단위가 서로 다르다. 따라서 두 수치는 국가별 지원 수준을 가르는 순위표가 아니라, 각국 사업을 개괄하는 참고치로만 써야 한다.

분모도 하나가 아니다. 아래 그림은 동일한 총액 자료를 농가 수, 등록 경영체 수, 지급 대상 재구성값으로 각각 나눈 단순 환산값이다. 정책 효과나 실제 농가의 평균 수령액을 뜻하지 않는다.

농가 수(한국 97만·일본 139만)로 나누면 한국 260만 원, 일본 403만 원이다. 등록 경영체 수(한국 184만·일본 87만)로 나누면 한국 137만 원, 일본 644만 원이다. 자료에서 지급 대상으로 재구성한 수(한국 128만·일본 25만 안팎)를 분모로 쓰면 한국 180만 원, 일본 2,240만 원으로 벌어진다. 다만 일본은 사업마다 지급 단위가 달라 25만을 고유 경영체 수로 볼 수 없다. 분모 하나만 바꿔도 격차가 1.5배에서 12배까지 달라진다는 사실 자체가 평균액 비교의 취약성을 보여준다.

한국은 경지면적에 비해 농가와 등록 경영체가 많아, 전체를 분모로 삼을수록 환산액이 작아지는 구조다. 실제 수령자당 평균을 보려면 실제 지급 대상만 분모로 써야 한다.

면적을 함께 보면 이 특징이 더 분명해진다. 2024년 한국의 전체 경지면적 150만 4,615ha를 농가 97만 4천 호로 나누면 호당 약 1.54ha다. 일본의 농업경영체당 경영경지면적은 2025년 3.6ha, EU의 농업경영체당 이용농업면적은 2023년 17.8ha다(통계청, 2024; 農林水産省, 2025; Eurostat, 2023). 다만 한국은 ‘전체 경지면적÷농가 수’의 단순 계산이고, 일본과 EU는 경영체가 실제 관리하는 면적 기준이며 기준연도도 다르다. 따라서 세 수치는 동시점의 정밀한 순위가 아니라 농업 구조의 규모 차이를 보여주는 참고치로 읽어야 한다.

이 계산이 보여주는 결론은 일본이 더 후하다는 것이 아니다. 따라서 질문을 “농가당 얼마인가”에서 “어떤 목적에, 누구의 어떤 행동을 조건으로 지급하는가”로 바꿔야 한다.

비교의 기준 — 기본 안전망인가, 목적형 지원인가

EU·일본·한국의 제도는 어느 하나의 원리로만 움직이지 않는다. 세 나라 모두 소득 안정, 공익 보상, 생산 전환 장치를 함께 쓴다. 다만 예산의 중심과 지급 조건이 다르다. 아래 비교는 제도 전체를 세 상자로 나누는 것이 아니라, 각 제도의 무게중심을 읽기 위한 틀이다.

EU는 활동농업인이 신고한 적격 농지 면적을 기준으로 생산과 연계하지 않고 지급하는 ‘지속가능성을 위한 기본소득지원(BISS)’을 직불제의 기본 축으로 운용한다. 소·중규모 농가에 재분배하는 장치와 환경 활동에 보상하는 에코스킴도 함께 운영하므로 EU형을 단순히 “규모화된 농업에 면적대로 주는 제도”라고만 규정할 수는 없다. 다만 EU 집행위원회가 설명하듯 농가 소득지원의 대부분은 여전히 생산량이 아니라 경작면적을 기준으로 지급된다. 환경·재분배 장치를 함께 보더라도 면적 기반 기본지원이 제도의 바닥이라는 점은 분명하다.

정책이 도입된 순서도 중요하다. 현행 에코스킴은 2023~2027년 CAP와 함께 2023년 1월 시행됐다. 2023~2024년은 회원국이 에코스킴 예산의 일부를 다른 직불에 돌릴 수 있도록 유연성을 둔 초기 이행기였고, 2025년부터 예산 규율이 더 엄격해졌다. 따라서 “에코스킴이 2024년 이후 처음 도입됐다”는 표현은 정확하지 않지만, 2023~2024년의 적응기를 거쳐 2025년부터 본격적인 예산 구조가 적용됐다고 말할 수 있다.

더 중요한 것은 에코스킴 도입 전에 EU 농업의 규모화와 농지 집적이 이미 상당히 진행됐다는 사실이다. 2005~2023년 EU의 농업경영체 수는 39% 감소했고, 평균 경영면적은 약 11ha에서 17.8ha로 늘었다. 2023년에는 50ha 이상 경영체가 전체의 7.6%였지만 이용농업면적의 68.3%를 관리했다(Eurostat, 2023). 즉 EU는 수십 년에 걸쳐 경영체 통합과 농지 집적이 진행된 구조 위에 환경 성과를 추가로 보상하는 에코스킴을 얹었다.

반면 한국은 평균 경지면적이 1.54ha에 머물고 농지 이양과 세대교체의 기반도 충분히 갖춰지지 않은 상태에서 소농 정액지원과 면적 역진성을 기본직불의 중심에 놓았다. 이를 명시적인 ‘탈규모화 정책’이라고 단정할 수는 없지만, 결과적으로 경영 규모의 확대와 농지 이양보다 기존 영세농 구조의 유지에 더 강한 신호를 보냈다. EU가 상당한 규모화 이후 환경 성과를 보강했다면, 한국은 규모화가 본격화되기 전에 구조 유지 장치를 먼저 강화한 셈이다. 이 정책 순서의 차이가 한국 직불제의 성격과 농업 구조의 경로를 규정한 핵심 요인이다.

일본은 밭작물 생산, 논의 타작물 전환, 수입 감소, 수로 관리, 중산간 농지, 환경 활동처럼 사업 목적을 세분하고 그 요건을 충족한 경영체·지역조직에 지급한다. 면적 기준 지원도 존재하지만, 한국과 비교하면 생산 전환과 공동활동이라는 목적이 지급 조건에 더 선명하게 드러난다.

한국은 기본형 공익직불을 통해 다수 농가에 넓게 지급한다. 소농직불은 일정 요건을 충족한 소농에 정액으로, 면적직불은 경작면적에 따라 역진적으로 지급한다. 전략작물·친환경·저탄소처럼 목적형 선택직불도 있지만 예산의 중심은 기본형이다. 한국 제도가 EU의 면적 기반 기본지원과 닮았다는 말은 이 기본형의 외형을 가리키는 것이지, EU CAP 전체를 그대로 옮겼다는 뜻은 아니다.

한국의 기본형 공익직불 지급 구조는 이 무게중심을 보여준다. 2024년 소농직불은 약 52만 3,000농가(전체의 40.7%)에 6,713억 원(전체 지급액의 29.1%)이 지급됐다. 면적직불은 지급 대상의 59.3%에 전체 지급액의 71%가 나갔다(농식품부, 2024). 면적직불 대상에서도 2ha 이하 구간이 85% 이상을 차지한다. 한국 기본형의 1차 기능은 특정 작물의 생산 전환보다 다수 농가의 소득과 공익활동을 지지하는 데 있다.

일본은 무엇에 돈을 쓰나

일본의 직불금을 사업별로 펼쳐 지급 대상·총액·단순 평균을 함께 보면, 목적지향이라는 성격이 그대로 드러난다.

가장 큰 사업은 논활용 직불(2,747억 엔, 231,104건)이다. 이름에 “논”이 들어가 벼농사 농가에 주는 돈처럼 보이지만, 일본은 쌀 생산 농가에 지급하는 직불금이 없다. 논활용 직불은 논에서 쌀 대신 밀·콩·사료작물·가공용 쌀을 생산한 경영체에 지급된다. 쌀 생산을 조절하는 감산 사업이자, 논이라는 형태만은 지키려는 장치다. 우리로 치면 전략작물직불에 해당한다.

작동 방식은 이렇다. 일본에서 밀 생산비는 수입산보다 높지만 판매 가격은 국제시장과 경쟁해야 한다. 논활용 직불은 이 격차를 보완해 논에서 밀·콩 등으로 전환하도록 유도한다. 한국의 기본형 공익직불은 쌀 생산을 장려하는 보조금은 아니며 작물 선택과 연계되지 않는다. 다만 쌀의 가격 지지와 정부 매입이 이어지는 상황에서는 기본직불만으로 쌀 쏠림을 바꾸기 어렵다. 쌀 과잉의 원인을 기본직불 하나로 돌릴 수는 없지만, 전략작물직불 같은 전환 유인이 충분히 크고 안정적이어야 생산 구조가 달라진다는 점은 분명하다.

두 번째로 큰 밭작물 직불(게타, 1,923억 엔)은 수령 건수가 40,482건에 그친다. 지급 대상을 세 단계로 걸러내기 때문이다.

사람, 작물, 실적이라는 세 관문을 모두 통과해야 지급된다. 국가가 전략적으로 키우려는 6대 밭작물만 대상이고, 무·배추 같은 일반 채소는 처음부터 빠진다. 자가 소비용도 안 되며, “수요에 입각한 생산·판매”를 서류로 증빙해야 한다. 밭작물 직불의 경영체당 지급액이 약 4,200만 원에 이르는 것은 이 좁은 문 때문이다.

채소는 상시 직불이 아니라 가격안정으로 대응한다

무·배추 같은 일반 채소는 밭작물 직불의 대상이 아니다. 일본은 이 품목들을 상시 직불보다 가격안정제로 다룬다. 엄밀히 말해 직불제와 별도의 정책 수단이며, 이 구분 자체가 중요하다.

2024년 기준 14개 지정채소는 양배추·오이·토란·무·토마토·가지·당근·파·배추·피망·상추·양파·감자·시금치다. 지정 산지의 등록 출하단체나 일정 규모 이상 생산자가 기금에 참여하고, 평균 판매가격이 보증기준가격 아래로 떨어지면 하락분의 일부를 보전받는다. 평소 모든 채소 농가에 같은 금액을 주는 방식이 아니라, 계획 생산·출하에 참여한 산지와 생산자의 급락 위험을 공동으로 나누는 구조다.

수입감소완화(나라시)도 위험이 현실화됐을 때 보전한다는 점에서는 같은 원리다. 손실이 난 해에만 지급되므로 지급 규모가 해마다 크게 달라진다.

2021년산은 397억 엔이 지급됐지만 2024년산은 9.2억 엔이다. 예산 소요액과 실제 지급액은 같은 수가 아니다. 따라서 일본의 지원 규모를 연간 예산만으로 비교하면, 나라시처럼 실제 손실이 발생한 해에만 지급되는 위험관리 사업의 성격을 놓치게 된다.

이 대목이 글 첫머리의 채소값 문제로 돌아오는 지점이다. 채소값이 급락할 때마다 한국에서 거론되는 ‘상시 직불 확대’는 일본의 대응과 방향이 다르다. 채소의 진짜 위험은 평시 소득이 아니라 과잉·기후에 따른 가격 급락이다. 그렇다면 모든 채소 농가에 상시 지급하는 방식보다, 계획 생산·출하와 묶인 가격안정제나 수입보험처럼 위험이 현실화됐을 때 작동하는 수단이 목적에 맞는다. 채소를 상시 직불의 대상으로 끌어들이면 ‘총액은 늘렸는데 가격은 여전히 흔들린다’는 문제로 되돌아가게 된다.

같은 문제, 다른 선택 — 일본 2018년, 한국 2020년

한국은 2019년 법을 개정하고 2020년 공익직불제를 시행했다. 쌀·밭·조건불리 직불을 기본형 공익직불로 통합하고, 소농 정액 지급과 면적 역진단가를 도입했다. 두 나라의 선택을 완전한 정반대라고 부르기는 어렵다. 일본도 공익·지역활동 지원을 계속하고 한국도 선택직불을 운영한다. 차이는 어느 기능을 기본 계정에 두고, 목적형 계정에 얼마나 배분했는가에 있다.

왜 바꿔야 하나 — 안전망이 구조전환을 막지 않게

앞의 비교가 보여준 것은 한국 직불의 무게중심이 소농과 면적 유지, 곧 기본 안전망에 실려 있다는 점이다. 이 무게 자체가 문제는 아니다. 문제는 그것이 농지 이양과 신규 진입을 촉진하는 장치와 짝을 이루지 못할 때 생긴다. 안전망은 두터운데 출구가 좁으면, 소득을 지키려는 제도가 구조 전환을 늦추는 쪽으로 작동할 수 있다. 이 절은 그 위험 경로를 짚는다.

한국의 농가 수가 줄지 않는 것은 아니다. 2024년 농가는 97만 4천 가구로 전년보다 2.5% 감소했다(통계청, 2024). 문제는 농가 수 감소가 곧바로 농지의 원활한 이전과 경영 규모 확대로 이어지는 것은 아니라는 데 있다. 소규모·고령 경영이 유지되는 동안 농지가 분산된 채 머물면 청년농과 성장농은 연속된 농지를 확보하기 어렵다.

면적 기반 기본직불은 농가 소득과 공익 기능을 지키는 안전망이다. 하지만 농지 이양과 은퇴 지원이 약하면 고령농이 직불금을 포기하고 농지를 넘길 유인이 줄어든다. EU 집행위원회는 농업에 직접 종사하지 않는 투자자의 농지 소유·임차가 많은 회원국에서는 기본직불이 임차료와 땅값에 반영돼 청년농과 성장농의 농지 확보 비용을 높일 수 있다고 지적했다(European Commission, 2021). 시장에 나오는 농지는 줄고 가격은 오를수록 세대교체와 규모화는 늦어진다(OECD, 2023).

한국에서는 농지 분산과 영세성이 이 문제를 더 무겁게 만든다. OECD는 한국이 우수한 정보통신 인프라를 갖췄음에도 농지 분절과 소규모 농가의 우세가 토지집약 농업의 생산성 향상을 제약한다고 지적했다(OECD, 2024). 디지털 농업이 작은 농가에서 불가능하다는 뜻은 아니다. 센서·기계·데이터 표준에 투자한 비용을 회수할 경영 면적이나 공동운영 조직이 없을수록 전환 속도가 느려진다는 뜻이다.

개편의 핵심은 기본직불을 유지한 채 사업을 덧붙이는 방식에서 벗어나는 것이다. 일본의 쌀 정액직불 폐지가 보여주듯, 소득보장과 구조전환을 하나의 직불 안에서 동시에 이루기는 어렵다. 목적이 다른 기능은 계정을 나눠야 평가도 가능하다. 그 구체적 원칙은 아래에서 정리한다.

결론 — 소득보장과 농업직불을 분리해야 한다

한·일 비교의 결론은 일본 제도를 그대로 옮기자는 것이 아니다. 핵심은 목적에 따라 정책 수단을 분리하는 것이다. 소득보장, 공익보상, 생산전환, 가격위험, 구조개선을 하나의 직불금에 맡기면 어느 목표를 달성했는지 평가할 수 없다.

한국 직불제의 다음 원칙은 세 가지다. 첫째, 생계보장은 경지면적과 분리해 가구 단위 소득지원과 복지정책으로 다룬다. 둘째, 농지이양 은퇴직불을 통해 농지가 청년농과 성장농에 우선 집적되도록 하고, 이양한 고령농에게는 농업법인 지분 참여나 공동경영체 수익 공유의 길을 연다. 셋째, 농업직불은 농지관리·환경보전·전략작물 생산처럼 측정 가능한 활동과 성과에 집중한다.

정책 수단도 목적에 맞게 나눠야 한다. 밀·콩 등 전략작물은 생산계약과 출하 실적에 따라 지원하고, 채소 가격 급락은 가격안정제와 수입보험으로 대응한다. 공동경영·공동기계·데이터 기반 생산은 농지를 집적하거나 공동으로 운영하는 경영체에 투자해야 한다. 지급 조건과 성과지표가 분명해야 예산이 실제 구조전환으로 이어진다.

그러나 이러한 전환은 단기간에 이뤄질 수 없다. 농지 이동과 세대교체, 경영체 재편에는 긴 시간이 필요하다. 전환 과정을 어떤 순서와 속도로 설계할 것인지는 후속 글 「한국 직불제와 규모의 함정 — 왜 농장이 커지지 않는가」에서 중점적으로 다룬다.

결국 질문은 “한국이 EU와 일본 중 무엇을 택할 것인가”가 아니다. 생계는 사람과 가구에, 공익은 활동에, 생산전환은 성과에, 구조개선은 농지이양에 지급해야 한다. 총액보다 목적, 평균액보다 지급 조건을 먼저 보아야 한국 직불제의 다음 개편 방향이 선명해진다.

참고문헌

농림축산식품부, 「2024년 기본형 공익직불금 2조 3천억원 지급」(2024).

통계청, 「2024년 농림어업조사 결과」 — 농가 97만 4천 호.

농림축산식품부, 「2024년 경지면적조사 결과 관련 설명」 — 경지면적 150만 4,615ha.

農林水産省, 「2025年農林業センサス結果の概要（確定値）」 — 농업경영체당 경영경지면적 3.6ha.

Eurostat, “Farms and farmland in the European Union — statistics” — 2023년 농업경영체당 이용농업면적 17.8ha.

農林水産省, 「令和6年度の経営所得安定対策等の支払実績」(2025).

農林水産省, 「米戸別所得補償モデル事業の変動部分の交付単価について」(2011) — 판매농가·집락영농 대상 10a당 1만 5천 엔 정액 지급.

農林水産省, 「新たな農業・農村政策について（経営所得安定対策）」 — 쌀 직접지불 폐지 배경과 일정.

農林水産省, 「野菜価格安定制度」 — 지정채소 가격안정제의 대상과 작동 방식.

European Commission, “Income support explained” — CAP 기본소득지원·재분배·에코스킴 개요.

European Commission, “CAP Strategic Plans” — 2023~2027년 CAP와 에코스킴 시행 시점.

European Union, Regulation (EU) 2021/2115 — 에코스킴 예산 배분과 2023~2024년 초기 이행 유연성.

European Commission, “Evaluation of the impact of the CAP measures on viable food production”(2021) — 기본직불의 지대·지가 자본화와 청년·확장농의 진입 비용.

OECD, “Policies for the Future of Farming and Food in the European Union”(2023) — 면적직불, 고령농 이탈, 세대교체와 구조조정의 관계.

OECD, “Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2024: Korea”(2024) — 한국의 농지 분절·영세성이 토지집약 농업과 스마트농업 확산에 주는 제약.