기본직불과 구조개선계약형 선택직불의 단계 설계

먼저 바로잡을 진단

기본형 공익직불은 단순한 면적 보조가 아닙니다. 농가소득의 기초 안전망이면서 농지 형상 유지, 농약·비료 기준 준수 등 농업·농촌의 공익기능에 대한 보상입니다. 경쟁력 지표가 지급액을 바꾸지 않는다는 사실만으로 기본직불을 구조개선의 장애물로 볼 수 없습니다.

「현행 직불제가 하나의 계정에 모든 기능을 섞었다」는 진단은 층위를 갈라서 읽어야 합니다. 기능으로 보면 맞습니다 — 생계보장, 농지 유지, 생산 전환, 가격 위험이라는 서로 다른 목적이 한 제도 안에 겹쳐 있다는 것이 KIFC가 「보조금이 작은가, 구조가 문제인가 — 한국 직불제를 다시 설계한다」에서 내린 진단입니다. 그러나 법정 구조로 보면 이미 나뉘어 있습니다 — 공익직불법 제5조는 기본형과 선택형을 구분하고, 제21조제3항은 식량안보·탄소중립 등을 위한 다른 선택직불을 둘 수 있게 하며, 시행령에는 친환경·경관·전략작물 등 선택직불의 요건과 지급방식이 각각 마련돼 있습니다. 그러므로 기능의 분리를 위해 새 법정 계정부터 만들 필요는 없습니다. 비어 있는 것은 계정이 아니라 선택직불 안에서 성과를 판정하는 요건과 산식입니다.

초안의 3계정 전환은 장기적인 기능분류로는 검토할 수 있습니다. 그러나 이를 곧바로 법정 계정과 예산 배분으로 옮기면 기본직불 수급자의 지급 감소, 농지은행 사업과의 중복, 통상 분류와 행정비용을 먼저 해결해야 합니다. 2027년 시범 5천 경영체·3만 헥타르·연 500억 원, 2031년 35:45:20 배분도 비용과 기준선 없이 확정할 수 없습니다.

초기 과제는 직불체계 전면개편이 아니라, 기본직불을 유지한 채 선택직불에서 구조개선 성과계약의 추가 효과를 검증하는 것입니다.

이 제안이 딛고 선 진단은 KIFC 직불제 시리즈 네 편에 있습니다. 「한·일 직불금, 총액보다 설계다」가 총액·평균 비교의 함정을, 「직불금의 세 가지 색 — 앰버·블루·그린으로 읽는 EU·일본·한국」이 이 글 마지막 장의 통상 분류를, 「한국 직불제와 규모의 함정」이 농지가 다음 경영자에게 옮겨가지 않는 구조를, 「보조금이 작은가, 구조가 문제인가」가 재정 역할 분리를 다룹니다. 이 제안서는 그 처방을 법정 계정 개편이 아니라 선택직불의 지급요건 설계로 옮기는 단계입니다.

법과 예산은 이미 기본형과 선택형을 나눈다

2026년 예산은 법적 구분을 실제 사업으로 보여 줍니다. 공익기능증진직불 예산 2조 9,703억 1,400만 원 가운데 기본형은 2조 4,534억 8,700만 원입니다. 전략작물직불은 4,196억 원으로 2025년보다 1,756억 원 늘었습니다. 농지이양은퇴직불 297억 원까지 더하면 2조 9,027억 원이고, 남는 675억 원가량이 친환경·경관보전 등 나머지 선택직불입니다.

기본직불은 2025년에 소농 53만 호에 6,865억 원, 면적직불 수급자 76만 명에게 1조 6,978억 원이 지급됐습니다. 지급액뿐 아니라 16개 준수사항과 실경작 여부를 확인합니다. 기본직불을 ‘면적만 보전하는 돈’이라고 부르면 이 기능과 수급자 보호가 지워집니다.

새 계정보다 기존 선택직불의 빈틈을 먼저 고친다

전략작물직불은 작물 전환에 따른 소득차를 면적단가로 보완하는 제도입니다. 2026년에는 수급조절용 벼, 알팔파, 율무, 수수 등이 추가됐고 일부 단가가 올랐습니다. 백태는 전년도 이행면적 안에서 신청하게 하는 등 과잉생산 방지 장치도 들어갔습니다.

계약도 전혀 없는 것은 아닙니다. 수급조절용 벼는 RPC와 계약하고 계약물량을 정상 출하해야 헥타르당 직불금을 받습니다. 다만 일반적인 전략작물직불은 품목 재배와 면적 확인이 중심이며, 다년 수요계약·품질·납기·공동경영·연접 집적·비용과 노동시간을 하나의 약정으로 묶어 평가하지 않습니다.

이 구분에 따라 제안 범위도 E1·E4·E8·E9로 줄입니다. 기본직불 수급자격을 바꾸는 E2, F3으로 이동한 경영위험 논점인 E6, 농지이양은퇴직불 자체를 다루는 E7은 이번 제안의 직접 개편대상에서 제외합니다.

계약형 시범은 두 모형으로 제한한다

가칭 구조개선계약형 선택직불은 전략작물직불 참여자 가운데 추가 약정을 선택한 농업인·농업법인·요건을 갖춘 조직을 대상으로 합니다. 기본 면적직불 위에 일률적으로 성과급을 얹는 방식은 피합니다. 지급은 구조개선에 새로 드는 비용·위험과 약정 이행을 근거로 설계하고, 이미 하던 활동에는 지급하지 않는 추가성 원칙을 둡니다.

생산량과 단수는 평가자료로 쓰되 지급액을 곧바로 단수에 비례시키지 않습니다. 기상이변과 토질 차이 때문에 농업인의 노력만 분리하기 어렵고, 생산량 연동은 과잉생산과 통상 위험을 높일 수 있기 때문입니다. 생산량 증가는 계약수요와 재고·가격이 함께 안정될 때만 긍정적으로 해석합니다.

지원단가·면적·참여자 수를 지금 확정하지 않습니다. 대표 품목별 추가비용, 행정비용, 참여율과 평가에 필요한 표본을 조사한 뒤 총액을 산정합니다. 2027년 예산편성 일정상 즉시 전국사업을 시작하기보다 조사·법령·정보시스템 설계를 먼저 마치는 편이 현실적입니다.

일본의 방향은 설계 참고자료이지 성과 증거가 아니다

일본 농림수산성은 2026년 6월, 2027년부터 수전을 대상으로 하던 지원을 작물별 생산성 향상 지원으로 바꾸는 방향을 발표했습니다. 밀·대두는 지역 단수와 생산성 향상 활동, 사료작물은 수요자와의 이용·공급협정, 산지교부금은 품질·수익성·공급안정과 복수년 계약 비율을 평가에 넣는 방안입니다.

일본에서 이 구상이 작동하려면 지역별 단수·비용 자료, 실수요자 계약, 산지단위 목표와 사후평가가 필요합니다. 한국에는 품목별 면적 지급과 일부 출하계약은 있지만 공동경영의 비용·노동 기준선과 계약 종료 뒤 자료가 부족합니다. 이 차이를 해소하지 않고 단수연동만 옮기면 기후·입지 차이를 성과로 오인할 수 있습니다.

확대 여부는 생산량이 아니라 추가효과로 판정한다

성과평가는 참여자 전후 비교만으로 끝내지 않습니다. 참여하지 않은 유사 경영체·지역을 비교집단으로 두고, 제도 도입이 없었어도 생겼을 변화를 빼야 합니다. 계약자료와 비용자료를 제출할 수 있는 지역을 선정하되 자료가 좋은 지역만 뽑아 성과가 과대평가되지 않도록 후보군과 탈락사유도 기록합니다.

전국 확대는 두 시범연도의 계약·경영·시장·형평·행정 결과를 모두 공개한 뒤 공익직불제 운영 심의위원회에서 판단합니다. 한 지표의 개선만으로 확대하지 않으며, 기본직불 재원을 옮기는 결정은 별도의 국회·재정 검토 없이 하지 않습니다.

법령·집행·재정은 이 순서로 준비한다

시범을 전략작물직불 안의 추가 약정으로 설계하더라도 시행령 제48조는 현재 면적당 단가만 허용합니다. 성과분을 달리 지급하려면 제47조 지급요건, 제48조 지급기준, 관련 시행규칙·고시를 함께 검토해야 합니다. 법 제21조제3항의 목적 범위를 벗어나는 별도 경쟁력 보조가 필요하다는 결론이 나올 때만 법률 개정을 검토합니다.

재원은 기존 기본직불 삭감이 아니라 전략작물직불 안에서 시범 대상과 기존 대상의 비용을 먼저 구분해 편성합니다. 시범 추가분, 정보시스템, 현장검증, 분쟁조정과 독립평가를 별도 항목으로 보여 줘야 합니다. 지원단가·상한·면적·국비와 지방비 분담은 모두 [추계 필요]입니다.

통상과 형평 위험을 설계 단계에서 막는다

WTO 농업협정은 생산·가격과 연계된 비면제 직접지불을 국내보조 계산에 포함할 수 있습니다. 녹색상자 면제를 주장하려면 무역·생산 왜곡이 없거나 최소라는 일반기준과 지급유형별 조건을 충족해야 합니다. 현재 생산량·품질·출하를 지급액과 직접 연결하는 안은 자동으로 면제된다고 볼 수 없습니다.

따라서 지급은 계약된 생산량이나 가격을 보상하기보다 구조개선에 드는 확인 가능한 추가비용·위험과 약정 이행을 중심으로 설계합니다. 그래도 품목특정 보조가 될 수 있으므로 농식품부와 통상당국이 최근 국내보조 통보액, 품목별 생산액과 감축대상보조 여유를 계산해야 합니다.

대규모 법인만 자료를 갖춰 참여할 가능성도 있습니다. 소농을 계약형 직불에 억지로 편입하기보다 기본직불을 유지하고, 공동경영형에 참여할 때 표준계약·회계·분쟁조정을 지원합니다. 지급 상한(E8)은 참여자 집중도와 실제 추가비용을 본 뒤 정하며, 상한액을 먼저 제시하지 않습니다.