들녘마다 10년 뒤 농지를 맡을 경영주체를 먼저 정하자 — 상세자료

농지은행에 넘기는 것으로는 집적이 끝나지 않습니다

2026년 농지 전수조사의 기본조사에서 심층조사 대상으로 분류된 농지는 조사 필지의 27.0%(284만 필지)였습니다. 사유별로는 불법 임대차가 21.1%, 무단 휴경이 11.6%였습니다 [1]. 투기보다 소유와 경작이 갈라진 땅이 훨씬 많았습니다. 정부는 10월 8일 투기가 아닌 농지는 처분하지 않고, 농지은행 위탁도 처분을 면하는 조건으로 삼지 않겠다고 밝혔습니다 [2]. 한편 2027년 예산안에서 농지은행의 공공임대용 매입과 선임대후매도 등 농지 공급 규모는 5,230ha에서 6,800ha로 늘었습니다 [3].

이 흐름에서 농지은행은 소유와 경작 사이를 잇는 매개자가 됩니다. 그런데 공기관인 농지은행은 자격 기준과 신청자 사이의 공정, 민원 가능성을 따져 배정할 수밖에 없습니다. 그 결과 임대는 여러 경영체로 나뉘어 흩어지기 쉽습니다. 헌법 제121조제2항이 농지의 임대차와 위탁경영을 인정하는 근거는 농업생산성 제고와 농지의 합리적 이용입니다 [4]. 형평을 기준으로 잘게 나눈 임차권은 그 근거와 부딪힙니다. 한 번 나눈 임차권은 되돌리기 어려워, 10년·20년이 지나면 다음 세대 경영체가 규모를 갖출 기회도 그만큼 줄어듭니다.

그래서 먼저 정해야 할 것은 누가 이 농지를 경영할 것인가입니다. 소유권 중심일 때는 땅 주인이 빌려줄 사람을 정하면 그만이었습니다. 공공이 중간에 들어오면 그 결정을 누가, 어떤 기준으로 하는지가 정책의 핵심이 됩니다.

이 판(v0.3)에서 바꾼 것

v0.2는 농지은행이 확보한 농지를 연접 블록으로 설계한 뒤 신청자의 경영역량을 심사해 배정하는 절차를 제안했습니다. 이 설계에는 두 가지 빈자리가 있었습니다. 블록마다 공모와 점수로 배정하면 이웃한 블록을 서로 다른 경영체가 받을 수 있어 들녘 단위의 집약으로 이어지지 않습니다. 그리고 그 지역 농업을 앞으로 누가 맡을지는 끝내 정해지지 않습니다.

KIFC의 앞선 제안은 이미 다른 순서를 제시했습니다. 「농지 전수조사 이후 농지이용 전환체계 구축방안」은 전수조사 자료를 읍·면 또는 들녘 단위의 10년 농지이용계획과 목표지도로 바꾸고, 목표지도에 든 농지에 농지은행·기반정비·직불 가산을 우선 배정하자고 했습니다. 「한국 농업 설계도 — 22가지 원칙」의 원칙 3은 경영체의 역할을 먼저 나누자고, 원칙 6은 농지은행과 지역계획이 단순 중개를 넘어 청년농·성장농·공동경영체에 농지를 집적하자고 했습니다. v0.3은 이 순서로 A8을 다시 세웁니다. 계획이 먼저 경영주체를 정하고, 농지은행은 그 계획을 집행합니다.

현행 제도는 면적과 절차를 정하지만 경영주체는 정하지 않습니다

2024년 1월 공포된 농지법 개정(법률 제20083호)은 종전의 농지이용계획 수립제도를 폐지하고, 농림축산식품부장관의 농지관리 기본방침과 시·도 기본계획, 시·군·구 실천계획으로 이어지는 체계를 도입했습니다 [5]. 기본방침은 10년마다 수립하며, 농지 면적 현황과 장래 예측, 관리 대상 농지의 목표 면적, 시·도별 목표 면적 설정 기준, 농업진흥지역 지정 기준 등을 담습니다 [5][6]. 이 체계가 다루는 것은 얼마나 많은 농지를 어디에 지킬 것인가입니다.

2026년 6월 공포된 농지법 개정(법률 제21798호)은 제23조제3항을 신설해, 농지를 위탁받아 임대하는 경우 임차인 선정 등 대통령령으로 정하는 사항을 수탁자에게 위임하도록 했습니다. 이 조문은 2028년 6월 17일 시행됩니다 [7]. 이 위임이 정하는 것은 누가 선정 업무를 맡는가와 그 절차입니다.

두 제도 사이에 비어 있는 것이 이 제안의 자리입니다. 지킬 면적은 국가가 정하고 배정 절차는 수탁자가 맡지만, 한 들녘의 필지들을 10년 뒤 누가 경영해야 하는지는 어느 단계에서도 정하지 않습니다.

현행 농지은행은 공공임대를 5년 단위로 평가해 연장할 수 있고 임차임대를 5년 이상 10년 이하로 운영합니다 [8][9]. 장기 공급의 틀은 이미 있습니다. 그러나 공개자료만으로는 여러 신청자가 같은 농지를 원할 때의 배점표, 연접 블록을 우선하는 원칙, 지역 전체의 배치와 개별 배정의 관계를 확인하기 어렵습니다.

농지은행 경로만으로 들녘의 배치를 바꾸기 어렵다는 점도 있습니다. 위탁이 처분 면제의 조건에서 빠지면서 농지은행으로 들어오는 농지는 소유자의 선택에 달리게 됐습니다 [2]. 들녘 안의 다수 필지는 앞으로도 사인 간 임대차와 위탁경영으로 움직일 것입니다. 계획이 농지은행 농지에만 적용되면 들녘의 나머지가 다른 방향으로 흩어질 수 있습니다.

일본은 공모형 배정에서 계획 실현형으로 옮겨 갔습니다

일본은 같은 문제를 먼저 겪었습니다. 2013년 정부는 10년 안에 담당경영체(인정농업자·집락영농·법인 등)가 이용하는 농지를 전체의 80%로 높이겠다는 목표를 세웠고, 2014년 도도부현마다 농지중간관리기구(농지뱅크)를 두었습니다 [10]. 집적률은 2013년 48.7%에서 2023년 60.4%로 올랐지만 목표에는 19.6%포인트 못 미쳤습니다. 2025년도 말 집적률은 62.1%이고, 2025년 식료·농업·농촌 기본계획은 목표를 2030년 70%로 다시 잡았습니다 [10][11].

초기 농지뱅크는 소유자가 내놓은 농지를 받아 공모로 수취인을 찾는 성격이 강했습니다. 개별 거래비용은 줄였지만 지역 전체의 필지 배치를 바꾸는 데는 한계가 있었고, 조건이 좋은 농지만 거래되고 불리한 농지는 남을 가능성도 있었습니다 [10]. 일본은 2022년 농업경영기반강화촉진법을 개정해 2023년 4월부터 지역계획을 법정계획으로 만들었습니다. 지역계획은 지역 농업의 장래상과 함께, 10년 뒤 농업을 맡을 사람별로 이용할 필지를 표시한 목표지도를 담습니다 [12]. 농지뱅크는 이 계획의 달성에 기여할 의무를 지고, 수취인은 공모 신청자에서 목표지도에 표시된 사람으로 바뀌었습니다.

지역계획이 드러낸 한계

2025년 4월 말까지 1,615개 시정촌에서 18,894개 지역계획이 작성됐고, 계획구역의 농용지 등은 422.2만 ha였습니다. 이 가운데 10년 뒤 수취인이 표시된 면적은 288.3만 ha(68.3%)이고, 나머지 133.9만 ha(31.7%)에는 수취인이 정해지지 않았습니다. 미지정 비율은 홋카이도 9%, 간토 49%, 주고쿠·시코쿠 60%로 지역마다 크게 달랐습니다 [13].

농림수산성이 약 4,600개 지역계획을 분석한 결과에서는 다음 문제가 확인됐습니다 [14]. 작은 집락 단위로만 논의해 지역 안에 수취인이 없었고, 지역 밖 신규취농자와 법인의 진입을 고려하지 않았습니다. 고령 농업인의 의향이 앞서 외부 수취인을 논의하기 어려웠고, 수취인 후보의 자금·노동력·경영기반이 약했습니다. 농지가 흩어져 있고 기반정비가 부족해 받아도 수익을 내기 어려웠으며, 부재지주는 지역 논의에 관심을 보이지 않았습니다.

일본의 경험이 보여주는 것은 두 가지입니다. 농지를 내놓게 하는 장치와 배정 절차만으로는 집적 목표에 이르지 못했고, 계획으로 수취인을 먼저 정하는 방식으로 옮겨 갔습니다. 그러나 계획을 세워도 농지를 받을 경영체가 없으면 지도는 비어 있습니다. 한국은 계획과 경영주체 육성을 처음부터 함께 설계해야 합니다.

계획이 먼저 경영주체를 정하고, 농지은행은 그 계획을 집행합니다

국가 목표 — 집적과 집약을 함께 둡니다

농지관리 기본방침에 두 목표를 둡니다. 집적은 핵심경영주체가 소유·임차·위탁경영으로 이용하는 농지가 전체에서 차지하는 비율입니다. 집약은 그 농지가 얼마나 연접한 단지로 묶였는지로, 경영체당 단지 수와 평균 단지 면적, 필지 간 이동거리로 잽니다. 한국은 두 지표 모두 공식 기준값이 없으므로, 전수조사 자료와 농지대장·농업경영체 등록을 연결해 기준값을 먼저 측정한 뒤 목표 수치를 정합니다. 평야 논과 중산간 밭의 목표를 같은 수치로 두지 않고 지역 유형별로 나눕니다.

들녘 단위 10년 이용계획과 목표지도

시·군·구 실천계획 아래에 읍·면 또는 들녘 단위의 10년 농지이용계획을 둡니다. 계획은 지역 농업의 장래상과 목표지도로 이뤄지고, 목표지도에는 10년 뒤 필지별 경영주체를 표시합니다. 계획 단위는 일본의 경험을 감안해 작은 마을 하나보다 넓게 잡아, 지역 안에서 경영주체를 찾지 못하는 일을 줄입니다.

계획의 출발 자료는 전수조사입니다. 필지별 소유·이용 상태에 소유자와 경작자의 연령, 후계자 유무, 은퇴·임대·확대 의향을 더해 현황지도를 만들고, 그 위에서 10년 뒤의 배치를 논의합니다. 은퇴와 이양 시점은 A7의 은퇴·이양 패키지와 맞물려 계획에 들어갑니다.

미래 경영주체를 지역마다 정합니다

계획이 답해야 할 핵심 질문은 이 들녘을 10년 뒤 누가 경영하는가입니다. 22가지 원칙의 원칙 3은 중소 가족경영, 공동경영체, 규모화된 전문경영체가 서로 다른 역할을 맡는다고 봅니다. 목표지도는 이 역할 분담을 지역의 조건에 맞춰 필지 위에 옮긴 것입니다.

청년은 목표지도에 「승계 예정자」로 올릴 수 있게 합니다. 처음부터 독립경영자로 등재하지 않고, 공동경영체나 농업법인의 직원으로 일하며 숙련을 쌓는 동안 인수할 필지와 시점을 계획에 적어 둡니다. 자산이 적은 청년이 계획 안에서 자리를 확보하는 방법입니다.

경영역량 심사는 목표지도 등재 자격으로 씁니다

v0.2의 경영역량 심사영역은 그대로 쓰되, 심사하는 시점을 옮깁니다. 배정 직전에 신청자끼리 점수를 비교하지 않고, 목표지도에 핵심경영주체로 오를 때 자격을 확인합니다. 등재된 경영주체에게는 계획이 정한 필지가 나올 때마다 공모 없이 배정합니다.

농지은행의 배정 순서

농지은행은 계획을 실현하는 기관이 됩니다. 들녘 단위 계획이 확정된 구역에서는 다음 순서로 배정합니다.

사인 간 임대차와 위탁경영도 같은 방향으로 움직이게 합니다. 목표지도에 맞는 임대차를 맺은 경우 기반정비 우선 대상, 직불 가산, 공동기계 지원 등에서 우대합니다. 목표지도와 반대로 단지를 쪼개는 거래를 금지하지는 않지만 이런 우대에서는 제외합니다.

형평과 이의신청은 계획 단계에서 다룹니다

공모 없이 배정하면 특혜 시비가 생길 수 있습니다. 이 제안은 그 문제를 배정 단계가 아니라 계획 단계에서 다룹니다. 목표지도 초안은 공람하고, 소유자·경작자·지역 농업인과 지역 밖 후보 누구나 의견과 이의를 낼 수 있게 합니다. 이의는 계획을 만든 담당자가 아니라 별도의 재심 기구가 사실오류, 기준 적용, 이해충돌, 절차 위반을 기준으로 판단합니다. 확정된 계획에 따른 배정은 그 결과를 집행하는 것이므로, 필지마다 경쟁을 다시 붙이지 않습니다.

3년·5년 평가와 실현률로 계획을 고쳐 나갑니다

성과는 공급한 면적이 아니라 들녘의 구조가 계획대로 바뀌었는가로 봅니다. 지역계획을 세운 지역과 세우지 않은 지역을 같은 지표로 비교할 수 있게 기준값을 함께 측정합니다.

배정받은 경영주체는 v0.2에서 제안한 대로 3년차에 개선 가능성을, 5년차에 계속배정 여부를 평가받습니다. 평가는 경영주체의 보고서만으로 하지 않고 농지대장·농업경영체 등록·임대계약·공익직불 자료와 현장확인을 연결해 판정합니다. 5년차 평가는 시·군·구 실천계획의 수립 주기에 맞춰 목표지도 개정과 함께 진행합니다.

시범과 일정

법 개정을 기다리지 않고 현행 농지은행 사업과 실천계획의 범위 안에서 시범을 시작합니다. 시범 지역은 지역 유형별로 고르고, 각 지역에서 계획 수립부터 배정·평가까지 한 바퀴를 돌립니다.

일정은 2026~2027년 전수조사 자료로 시범 지역의 현황지도와 집적·집약 기준값 측정, 2027년 시범 지역 목표지도 작성과 공람, 2028년 6월 17일 제23조제3항 시행에 맞춘 하위규정에 계획 우선 배정 원칙 반영, 2030년 시범 평가 뒤 법정계획화 여부 판단으로 잡습니다.

무엇이 막을 수 있나

가장 큰 장애는 첫째 줄입니다. 공공이 경영주체를 지정하는 순간 왜 그 사람인가라는 질문이 생깁니다. 이 제안은 그 결정을 공기업 심사위원회의 점수가 아니라 지역의 공개된 계획 합의에 맡기는 쪽을 택합니다. 그 합의가 정당성을 갖추려면 공람, 이의, 재심, 실현률 공개가 법령에 들어가야 하고, 공모 없는 배정이 현행 공공재산 임대 원칙과 어떻게 양립하는지 법률 검토가 먼저 필요합니다.