공동영농형 영농형 태양광의 사업자·허가·수익·계통 설계 — 상세자료

새 법이 열어 둔 것과 닫아 둔 것

• 「영농형 태양광 발전사업의 활성화 및 지원에 관한 법률」은 법률 제21804호로 2026년 6월 16일 공포됐고 12월 17일부터 시행됩니다. 법은 영농형 태양광을 일반 농지 태양광과 구분하고 사업자, 부지, 허가, 영농 의무, 임차인 보호, 지원과 제재의 기본틀을 처음으로 묶었습니다 [1].
• 법 제5조제1항은 사업자를 세 유형으로 제한합니다. 지역 거주와 영농경력 요건을 갖춘 농업인, 열 명 이상의 지역 주민이 참여하는 주민참여협동조합, 재생에너지지구에서 사업하는 일정 요건의 농업법인입니다. 농업법인이 참여할 길은 있지만, 여러 농가의 연접 농지를 실제로 통합 경영하는 법인인지 판별하는 기준은 하위법령에 남아 있습니다.
• 법 제6조와 제8조는 허용 부지와 허가 기준을 정합니다. 시장·군수·구청장은 농기계 작업, 일조, 영농계획의 실현 가능성, 경관·생태·농지 보전, 계통 연계 가능성 등을 심사할 수 있습니다. 그러나 필지별 소유와 이용 관계, 공동 작부계획, 농기계 동선, 수익 배분, 농업 재투자를 하나의 지구계획으로 제출하라는 규정은 없습니다.
• 법 제9조는 주민참여협동조합의 사업부지에 한해 허가 과정에서 농림축산식품부장관과 협의하면 재생에너지지구로 지정된 것으로 봅니다. 농업법인은 이미 지정된 지구 안에서만 사업할 수 있으므로 두 유형의 진입 경로가 다릅니다.
• 법 제13조는 영농 지속, 기록 보관, 주민 환원을 요구하지만 농업생산기반이나 공동경영에 대한 재투자를 별도 의무로 두지 않습니다. 제21조와 제22조의 정책금융·안정적 수익 지원도 영농 성과나 재투자 실적과 자동으로 연결되지 않습니다.

계통 우선접속을 주된 약속으로 삼을 수 없는 이유

• 영농형태양광법은 허가 때 계통 연계 가능성을 검토하도록 하지만, 접속 대기 순서를 정하거나 다른 신청자보다 앞세우는 권한을 농림축산식품부나 지방정부에 주지 않습니다. 계통 접속은 전기사업 관련 법령, 한국전력의 송·배전용 전기설비 이용규정, 계통 보강계획과 함께 검토해야 합니다 [2].
• 한국전력의 공개 절차에서는 이용신청, 기술검토, 계약과 공사비 부담의 흐름을 확인할 수 있습니다. 다만 공개 규정만으로 발전사업자 간 우선순위와 접수 시점별 권리를 모두 판정하기 어렵습니다. 따라서 현재 접속 순서가 언제나 단순 선착순이라고 단정하거나, 농업 공익성만으로 순서를 바꿀 수 있다고 제안해서는 안 됩니다.
• 기존 대기자를 소급해 뒤로 미루면 신뢰보호와 형평 문제가 생깁니다. 공동영농의 공익성이 인정되더라도 접속용량, 보강비용, 출력제한 부담을 다른 발전사업자에게 넘길 수는 없습니다.
• 계통 수단은 세 단계로 좁혀야 합니다. 먼저 시범 후보지의 배전·송전 여유와 예상 출력제한을 확인합니다. 다음으로 여러 설비의 공동 접속이 개별 접속보다 비용과 계통 영향을 실제로 줄이는지 비교합니다. 마지막으로 신규로 확보한 용량이나 계획입지 물량이 있을 때 공개 기준과 경쟁 절차로 배분합니다.

국내외 사례가 말하는 것과 말하지 않는 것

• 일본 농림수산성은 2024년 3월 기준 영농 지장 판정 대상 5,167건 가운데 1,221건, 24%에서 패널 하부 농지의 영농 지장을 확인했습니다. 지장 사례의 71%는 영농자에게 원인이 있는 수량 감소나 생육 불량이었습니다 [3]. 이는 설비 규격과 허가만으로 영농을 보장할 수 없고 생산·판매 실적과 현장 확인이 필요하다는 근거입니다.
• 일본 수치를 사업자 유형과 영농 실패의 직접 인과로 읽을 수는 없습니다. 농지 상태, 작물, 시공 지연, 재해, 사업자의 역량이 함께 작용합니다. 한국은 일본의 단일 수량 기준을 그대로 옮기기보다 작물별 대조구, 작업 가능성, 판매 실적과 복구 상태를 함께 봐야 합니다.
• 경북 문경 영순지구는 110헥타르에 80농가가 참여한 공동영농 사례입니다. 경상북도 자료는 벼 단작 중심의 연간 농업생산액 7억 8천만원이 콩·양파·감자 이모작 등을 통해 약 24억 8천만원으로 증가했다고 설명합니다 [4]. 이 사례는 이용권과 작업을 묶으면 작부체계 전환이 가능하다는 점을 보여 줍니다.
• 문경 사례는 영농형 태양광 사업이 아닙니다. 그러므로 발전수익이 농지 결집을 촉진한다거나 10~20메가와트가 적정 규모라는 근거로 사용할 수 없습니다. 공동영농 선례와 발전사업 실증을 구분해야 합니다.
• 제1차 재생에너지 기본계획은 공장 지붕, 영농형·수상형, 도로·철도·농수로 등 네 정책입지 등에 2030년까지 태양광 44.2기가와트를 보급하는 방향을 제시했습니다 [5]. 44.2기가와트는 네 유형 전체를 묶은 목표이므로 그중 영농형 태양광의 확정 물량으로 읽어서는 안 됩니다.
• 농림축산식품부는 법 시행 전 하위법령 마련과 수도권 시범사업을 추진하고 있습니다 [6]. 기존 주민참여형 시범은 협동조합 모형을 검증하는 사업입니다. 공동영농형은 이를 대체하지 않고, 농업법인이 농지 이용과 작업을 통합할 때 생기는 추가 쟁점을 비교하는 별도 실증으로 설계해야 합니다.

무엇을 바꾸라는 것인가

1. 2026년 하위법령에는 공동영농 농업법인의 최소 요건을 넣는다

• 법 제5조제1항제3호가 대통령령에 위임한 농업법인 요건에 농업인의 의결권 지배, 연접 농지의 공동영농계획, 실경작 책임자, 별도 회계, 철거·복구 적립을 포함합니다.
• 농업법인이라는 명칭만으로 자격을 주지 않습니다. 발전설비를 설치하기 전에 농지 이용권, 작부계획, 농기계 작업, 관배수와 공동방제, 농산물 판매가 실제로 하나의 경영으로 묶였는지 확인합니다.
• 외부 자본의 출자 범위와 의결권 제한은 농어업경영체법·상법과 함께 검토합니다. 법률상 근거가 부족하면 시행령으로 무리하게 정하지 않고 후속 법률 개정 과제로 돌립니다.

2. 허가 신청서에 지구 단위 영농·재무계획을 붙인다

• 법 제8조제2항의 영농계획 서류에 필지별 소유·임차 관계, 참여 농업인과 노동계약, 공동 작부와 농기계 동선, 작물별 기준선, 설비 배치, 계통 검토 결과, 수익배분 원칙, 농업 재투자와 복구충당 계획을 넣습니다.
• 토지 소유자의 동의와 임차농 보호를 필지별로 확인합니다. 다수결만으로 미동의 토지의 권리를 제한하지 않으며, 지구 경계는 동의를 확보한 필지와 작업 가능성을 기준으로 정합니다.

3. 법 제9조의 지구 지정 의제를 요건부로 넓힌다

• 주민참여협동조합에만 적용되는 지구 지정 의제를 공동영농 요건을 갖춘 농업법인에도 적용하도록 법률을 개정합니다.
• 자동 의제의 범위를 무조건 넓히지 않습니다. 농림축산식품부장관과의 사전 협의, 농촌공간계획 반영, 주민 의견수렴, 계통 가능성, 우량농지와 식량생산 영향 검토를 현행 절차와 같은 수준으로 유지합니다.

4. 농업 재투자와 성과공개를 별도 의무로 둔다

• 발전사업의 총매출이 아니라 금융비용·운영비·세금·계통비·철거충당금을 반영한 배분 가능 재원을 기준으로 합니다. 경작노동 보상, 토지 사용과 출자에 대한 배당, 주민 환원, 농업 재투자를 별도 계정으로 기록합니다.
• 농업 재투자 계정은 공동 농기계, 관배수, 저장·가공, 데이터와 전문인력처럼 공동영농의 생산기반에 사용합니다. 최소 비율은 표준 사업비와 세무·금융 검토 뒤 정하고 이번 초안에서 숫자를 확정하지 않습니다.
• 농업인별 지급액과 개인정보는 보호하되, 법인 전체의 매출·비용·배분·재투자·복구 적립은 연차보고서로 공개합니다.

5. 위반 제재와 정책 우대를 분리한다

• 작황 부진 한 번으로 모든 수익을 동결하지 않습니다. 기상·재해와 사업자 귀책을 구분하고, 기준 미달 때 개선계획과 시정기간을 먼저 부여합니다.
• 반복 미달이나 기록 거부에는 정책금융·수익안정 지원의 신규·갱신 우대를 중단하는 중간 단계를 둡니다. 영농 고의 중단, 허위 기록, 시정명령 불이행은 현행법의 허가취소·과징금 절차로 넘깁니다.
• 대출 원리금, 안전관리, 복구충당처럼 사업의 종료와 농지 회복에 필요한 지급까지 일률적으로 막지 않습니다.

무엇을 요구하지 않는가

시범지구에서 무엇을 검증할 것인가

• 농림축산식품부가 총괄하고 기후에너지환경부·한국전력·지방정부가 공동 심사하는 시범 절차를 만듭니다. 농촌진흥청은 작물·농기계·대조구 측정을, 한국농어촌공사는 농지 이용관계와 복구를, 회계·금융 전문기관은 현금흐름과 배분을 검증합니다.
• 사업비는 발전설비·계통접속·운영에 드는 민간 사업비와 타당성조사·공통 계측·성과평가에 드는 공공지출을 나눠 공개합니다. 공공지원 규모는 후보지의 계통 보강과 계측 설계가 나온 뒤 추계합니다.

• 착수 전에는 작물별 대조구, 최근 생산·판매 기준선, 토지와 임차 관계, 법인 지분·의결권, 예상 현금흐름, 계통 접속 가능 용량, 보강비와 출력제한, 철거·복구 비용을 공개합니다.
• 운영 중에는 재배면적 유지율, 작물별 수량·품질·판매, 농기계 작업시간, 참여 농업인과 상시 노동, 발전량과 출력제한, 실제 비용, 경작노동 보상, 주민 환원, 농업 재투자, 복구 적립을 같은 서식으로 매년 기록합니다.
• 최소 세 번의 완전한 영농연도를 운영한 뒤 확대 여부를 판단합니다. 전국 확대 기준은 단일 수량 비율 하나가 아니라 농업 지속, 공동경영 유지, 재무 건전성, 주민 환원, 계통 부담, 복구 능력을 함께 봅니다.
• 법제처의 하위법령 계획은 2026년 9월 18일 입법예고, 11월 7일 법제처 제출, 12월 17일 시행을 예정하고 있습니다 [7]. 입법예고 전에는 시행령·시행규칙 의견안을 준비하고, 제9조·제13조·제22조 개정은 시범설계와 함께 별도 법률안으로 검토합니다.

무엇이 막을 수 있나

• 발전사업이 공동영농을 가장할 위험 — 농업법인 설립과 필지 동의만 갖추고 작업·판매는 각자 하면 규모화 효과가 없습니다. 공동 작부, 작업계약, 판매와 회계를 허가 전후에 확인해야 합니다.
• 외부 자본이 경영권을 가져갈 위험 — 복잡한 우선주·대여금·운영계약을 통해 형식상 농업인 지배가 무력화될 수 있습니다. 의결권뿐 아니라 주요 계약과 특수관계인 거래를 공개해야 합니다.
• 지주 배당이 경작 보상을 밀어낼 위험 — 토지면적만으로 배분하면 임대사업과 다르지 않습니다. 경작노동 보상과 토지 사용대가를 분리하고 임차농의 몫을 계약에 명시해야 합니다.
• 영농 기준이 작물 전환을 왜곡할 위험 — 단일 수량 기준은 차광에 유리하지만 시장성이 낮은 작물이나 형식적 재배를 부를 수 있습니다. 지역 기준선, 품질, 판매, 작업 투입을 함께 확인해야 합니다.
• 계통 보강비가 공공에 전가될 위험 — 공동사업이라는 이유만으로 대규모 보강비를 면제하면 다른 이용자와 형평 문제가 생깁니다. 원인자 부담, 공공망 투자, 계획입지 비용을 구분해 공개해야 합니다.
• 준공 뒤 접속하지 못할 위험 — 발전허가와 계통계약의 시점이 어긋나면 농지 이용만 묶인 채 수익이 발생하지 않을 수 있습니다. 시범 선정 전에 기술검토의 유효기간, 공사일정, 비용 변동 조건을 계약서에 반영해야 합니다.
• 장기 사업과 농업 승계가 어긋날 위험 — 최대 30년의 사업기간 동안 고령화, 작목 변화, 법인 탈퇴가 발생합니다. 농업경영 승계, 지분 환매, 임차 갱신, 사업자 지위 승계 절차를 시작 전에 마련해야 합니다.
• 철거비가 부족할 위험 — 예상 철거비보다 적립금이 작거나 법인이 부실해지면 농지 복구가 지연됩니다. 비용을 주기적으로 재산정하고 별도 계정이나 보증으로 보호해야 합니다.