계획마다 따로 세운 목표 수치를 한 표에서 대조하자 — 상세자료

성과관리는 돌아가고 있습니다. 대조되지 않는 것은 계획끼리입니다

• 사업과 지표를 잇는 체계는 이미 있습니다. 국가재정법에 따라 각 부처는 성과계획서로 사업별 목표와 지표를 미리 세우고, 성과보고서로 실적을 평가합니다. 재정사업 자율평가와 심층평가가 뒤따르고 결과는 공개됩니다 [1]. 이 제안은 성과관리 제도를 새로 만들자는 것이 아닙니다.
• 작동하는 축이 「사업에서 지표로」라는 것이 문제의 자리입니다. 개별 사업이 자기 지표를 갖는 것과, 여러 계획이 세운 목표들이 서로 맞물리는 것은 다른 일입니다. 뒤엣것을 확인하는 문서가 없습니다.

• 이 상태에서 생기는 일이 정책 간 엇박자가 사후에 드러나는 것입니다. 한쪽에서 쌀 생산 감축을 유도하는 동안 다른 쪽에서 현 경작 상태를 유지하도록 지원하는 사례가 그것입니다.
• 2026년에 그릇이 둘 늘어납니다. 농지법 제47조 개정으로 농지 관리 기본방침이 식량자급률 목표를 목표 면적 산출에 반영하고, 수립·변경 시 국무회의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받게 됩니다 [2]. 양곡관리법 시행령 개정으로 양곡수급관리위원회가 신설됩니다 [3]. 목표를 세우는 자리는 늘어나는데 그것들을 맞춰 보는 자리는 늘지 않습니다.

무엇이 없는지를 정확히 말하면

• 없는 것은 성과지표가 아닙니다. 없는 것은 국가 목표와 계획별 목표 수치를 같은 화면에 놓는 표입니다.
• 그리고 그 표가 있어야 답할 수 있는 질문이 있습니다. 기본방침이 잡은 목표 면적과 양곡수급계획의 재배면적이 같은 식량자급률 목표에서 나온 값인지, 아니면 각자 다른 전제로 계산된 값인지가 그것입니다. 지금은 두 수치를 나란히 적어 둔 문서가 없어 질문 자체가 성립하지 않습니다.

일본은 어떻게 했고 무엇이 한계였나

• 일본은 식료·농업·농촌기본계획에 목표 지표와 달성 경로를 명시하고, 연차 백서로 이행을 보고합니다. 목표를 계획에 박아 넣고 매년 공표하는 구조가 오래 유지돼 왔습니다.

한계가 분명합니다.

• 목표와 실적의 간격이 좁혀지지 않습니다. 칼로리 기준 식량자급률 목표는 2030년도 45퍼센트인데 2023년도 실적은 38퍼센트입니다 [4]. 목표를 세우고 매년 보고하는 체계가 있어도 그 자체로 실적이 따라오지는 않습니다.
• 미달이 목표 하향으로 이어지기도 합니다. 같은 계획에서 생산액 기준 자급률 목표는 종전 75퍼센트에서 69퍼센트로 낮춰 잡혔습니다 [4]. 목표 미달이 사업 조정으로 연결되는 강제력이 약하면, 조정되는 쪽이 사업이 아니라 목표가 됩니다.
• 보고와 조정이 분리돼 있습니다. 백서는 이행을 알리지만 미달한 항목의 예산이나 사업 구성을 바꾸는 절차와는 직접 연결되지 않습니다.

한국에 없는 조건이 하나 있습니다. 일본은 최상위 기본계획 하나가 목표를 모으는 구조입니다. 한국은 농지·양곡·식량안보의 목표가 서로 다른 법률의 서로 다른 계획에 흩어져 있고 심의 주체도 다릅니다. 그래서 한국에서 필요한 것은 목표를 담을 그릇을 하나 더 만드는 일이 아니라, 이미 여럿인 그릇 사이를 대조하는 표입니다.

무엇을 어떻게 바꿀 것인가

1. 4열 매트릭스를 기본계획에 부착한다

• 목표에 연결되지 않는 사업은 빈칸으로 두지 않고 근거를 별도로 표기합니다. 연결되지 않는다는 사실 자체가 정보입니다.

2. 계획 간 목표 수치 대조 행을 둔다

• 농지 관리 기본방침의 목표 면적, 양곡수급계획의 재배면적, 식량자급률 목표를 한 행에 놓고 서로 정합하는지 표시합니다.
• 이 행이 이 제안의 실질입니다. 4열 매트릭스만으로는 사업과 지표를 정리하는 데 그치지만, 대조 행은 계획끼리 어긋난 지점을 드러냅니다.
• 어긋남이 발견되면 무엇을 고칠지는 이 표가 정하지 않습니다. 표는 어긋남이 보이게 하는 데까지입니다.

3. 입법 없이 붙일 자리를 쓴다

• 농지 관리 기본방침은 국무회의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받는 문서입니다 [2]. 매트릭스를 그 부속 문서로 붙이면 법률 개정 없이 최상위 구속력을 얻습니다.
• 새 계획을 수립하는 것이 아니라 기존 계획에 표를 부착하는 방식이므로, 착수에 필요한 것은 형식을 정하는 결정뿐입니다.

4. 형식적 연결을 막는다

• 목표에 연결되지 않는 사업의 비중을 공개 지표로 관리합니다. 이 값이 낮게만 유지되면 연결이 형식적으로 이루어지고 있다는 신호입니다.
• 외부평가·일몰(D6)과 묶습니다. 표가 스스로를 검증하지는 못하므로 외부 검증 절차와 결합해야 표만 채우는 일이 되지 않습니다.

누가 언제 무엇으로 확인하나

지금 열려 있는 개입 창 — 2026년 12월 17일

• 농지법 제47조가 2026년 12월 17일 시행됩니다. 법률 제21798호는 2026년 6월 16일 공포됐고 부칙이 이 조문을 공포 후 6개월이 지난 날에 시행하도록 정합니다. 부칙 원문과 법령 연혁 두 경로가 같은 날짜를 가리킵니다 [2].
• 개정된 제47조제2항은 여덟 개 호로 늘어납니다. 이 제안에 직접 걸리는 것이 셋입니다 [2].
  • 제3호 — 관리하여야 하는 농지의 목표 면적. 「이 경우 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제14조제3항제1호에 따른 식량자급률 목표를 고려하여야 한다」가 붙습니다.
  • 제5호 — 농업진흥지역의 지정 및 해제 기준.
  • 제7호 — 「제48조제1항 및 제2항에 따른 농지 관리 기본계획 및 실천계획의 이행 점검에 관한 사항」이 신설됩니다.
• 제7호가 이 제안의 부착 자리입니다. 기본방침이 하위 계획의 이행 점검 사항을 담게 되므로, 목표와 사업과 지표와 소관을 잇는 표를 담을 법정 그릇이 생깁니다. 하위법령이 그 점검 사항의 형식을 정할 때가 개입 시점이며, 점검 항목을 실적 나열로 두면 이 제안이 지적한 목표 미연결이 그대로 재현됩니다.
• 제3호는 이 제안의 논지가 법에 들어오는 지점입니다. 농지 목표 면적을 식량자급률 목표에서 산출하라는 것은 서로 다른 두 법의 목표 수치가 정합해야 한다는 요구입니다. 계획 간 목표 대조가 이미 한 쌍에 대해 법으로 요구되기 시작한 것이고, 매트릭스는 그 요구를 전체로 확장하는 일이 됩니다.
• 절차도 상향됩니다. 제3항은 기본방침을 수립·변경할 때 지방자치단체의 장의 의견을 수렴하고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 자문을 받고 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받도록 정합니다 [2]. 매트릭스를 그 부속으로 붙이면 법률 개정 없이 최상위 구속력을 얻는다는 것이 이 뜻입니다.
• 다만 제3항에는 단서가 있고, 그 단서가 이 제안의 실제 경계입니다. 「대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다」이며 [2], 그 범위를 시행령 제65조제1항이 셋으로 정합니다 [3].
  • 법령의 제정·개정·폐지에 따라 그 내용을 반영하기 위하여 변경하는 경우
  • 계산 착오, 오기, 누락 또는 그 밖에 이에 준하는 사유로 변경 근거가 분명한 사항을 변경하는 경우
  • 그 밖에 기본방침의 목적 및 방향에 영향을 미치지 않는 사항으로서 변경 근거가 분명한 사항을 변경하는 경우
• 첫 번째가 문제입니다. 매트릭스는 성격상 법령 개정에 따라 목표 수치를 반영하는 문서입니다. 갱신이 통째로 첫 번째에 해당한다고 보면 대통령 승인을 한 번도 거치지 않고 계속 바뀝니다. 부속 문서로 붙였을 때의 구속력이 여기서 사라집니다.
• 세 번째에는 다툴 여지가 있습니다. 「목적 및 방향에 영향을 미치지 않는」이 판단 여지를 남깁니다. 계획 간 목표가 어긋나는 것을 드러내는 표라면 방향에 영향을 미친다고 볼 수 있습니다.
• 하위 계획에는 수치 기준이 있는데 기본방침에는 없습니다. 시행령 제67조제5항제2호는 실천계획의 경미한 변경을 「관리하여야 하는 농지의 목표 면적을 100분의 10 미만의 범위에서 변경하는 경우」로 정합니다 [3]. 아래 계획에는 목표 면적의 변동 폭이 숫자로 박혀 있는데 위 방침에는 그런 기준이 없습니다. 이 비대칭 자체가 하위법령 의견의 근거가 됩니다.
• 그래서 의견의 형태가 구체화됩니다. 「경미한 사항의 범위를 정해 달라」가 아니라 「목표 수치의 변경은 제1호 적용 대상에서 제외하고, 기본방침에도 실천계획에 준하는 변동 폭 기준을 두라」입니다.
• 같은 날 시행되는 농지법 제36조와 하나의 시행령 개정에 함께 담길 가능성이 높으므로 의견도 함께 냅니다.

소관과 순서

• 소관이 넷으로 나뉩니다. 매트릭스 작성과 기본계획 부착은 농림축산식품부가, 심의는 국무조정실과 국무회의가, 예산 연계는 기획재정부가, 정책 방향 조정은 농어업·농어촌특별위원회가 맡습니다.
• 순서는 0단계와 1단계로 나뉩니다. 0단계는 2026년 12월 17일 국면의 하위법령 의견 제출이고, 1단계는 매트릭스 작성과 공개로 입법 없이 착수할 수 있습니다.

무엇이 막을 수 있나

• 표만 채우고 연결은 형식에 그칠 수 있습니다. 모든 사업을 어느 목표엔가 억지로 붙이면 미연결 비중이 0에 가까워지고 표가 아무것도 말하지 않게 됩니다. 완화 수단은 미연결 사업의 근거 표기를 의무화하고 외부 검증(D6)과 묶는 것입니다.
• 계획 간 목표가 어긋난 것으로 드러나면 그 자체가 부담이 됩니다. 어긋남을 공개하는 일이라 작성 주체가 소극적으로 바뀔 수 있습니다. 완화 수단은 대조 결과를 평가가 아니라 조정 착수의 신호로 쓰도록 규정하는 것입니다.
• 소관이 넷으로 나뉘어 있어 작성 주체가 정해지지 않으면 표가 만들어지지 않습니다. 완화 수단은 기본방침 부속 문서로 붙여 작성 책임을 그 문서의 소관에 귀속시키는 것입니다.
• 12월 17일 국면을 놓치면 다음 기회가 멉니다. 기본방침은 10년 주기로 수립되므로 정기 수립을 기다리는 전략은 성립하지 않습니다. 개입 경로는 이번 개정에 따른 변경 절차이며, 이 창이 닫히면 하위법령 재개정을 기다려야 합니다.