일본은 어떻게 10년간 6,137건을 허가했나 — 제도와 숫자로 본 영농형 태양광

일본은 영농형 태양광을 농지법상 일시전용 허가로 다뤘다. 농지 전체를 태양광 부지로 바꾸는 것이 아니라, 패널을 떠받치는 지주 기초 부분만 한시적으로 전용하고 하부 농지는 계속 농지로 관리하는 방식이다.

이 제도는 2013~2023년도 누적 6,137건의 신규 허가를 만들었다. 그러나 같은 통계는 발전사업자 중심의 설치 구조, 영농 책임의 분산, 작물 전환, 영농 지장도 함께 보여준다. 일본 사례의 핵심은 “얼마나 허용했는가”보다 “허용한 뒤 무엇을 관리했는가”에 있다. 또 하나의 질문이 남는다. 영농형 태양광은 전용 고가 매입가격을 받은 것도 아닌데, 왜 수천 건 단위로 늘어났는가.

1. 농지는 유지하고, 지주만 일시전용했다

일본의 영농형 태양광은 2013년 농림수산성 통지로 제도화됐다. 2024년 3월 말 기준 누적 신규 허가는 6,137건, 패널 하부에서 경작 중인 농지는 1,361.6ha다(농림수산성, 2025)¹.

2023년도(R5) 신규 허가는 791건으로, 전년 1,020건보다 줄었다. 같은 해 재허가 건수는 952건으로 처음 신규 허가를 넘어섰다. 제도 도입 10년을 지나며 일본 영농형 태양광은 신규 확산보다 기존 설비의 갱신과 사후 관리가 더 중요한 국면으로 들어섰다.

허가에는 세 가지 지속 요건이 붙는다. 영농이 실제로 이뤄질 것, 농작물 품질에 현저한 저하가 없을 것, 그리고 하부 농지의 단수(단위면적당 수확량)가 지역 평균보다 대체로 20% 이상 줄지 않을 것이다(농림수산성, 2024)². 실무상으로는 수확량을 지역 평균의 약 80% 이상으로 유지하라는 기준이다.

2024년 가이드라인은 이 요건을 신청 서류와 사후 보고 항목으로 구체화했다. 신청 단계에서 설계도, 영농계획서, 하부 농지에 미칠 영향과 그 근거, 철거 비용 부담 서류, 매년 재배 실적과 수지 보고를 제출하겠다는 서약을 요구한다. 농기계가 들어갈 수 있도록 원칙적으로 최저 지상고 2m 이상도 확보해야 한다².

2. 보급은 열렸지만, 주체는 농업인이 아니었다

설치 주체를 보면 제도의 실제 작동 방식이 드러난다. 2023년도말 존속 설비 기준으로 설치 주체의 73%(4,323건)는 발전사업자였고, 농업자·농지소유자가 설치한 경우는 27%(1,630건)였다. 농지를 유지하는 제도였지만, 설비 투자는 농업인보다 발전사업자가 주도했다.

특히 다른 지역에 본거지를 둔 현외(縣外) 발전사업자가 설치한 1,802건 중 96%는 설치자가 아닌 제3자가 영농을 맡았다(농림수산성, 2025). 하부 농지의 경작 주체도 분리되어 있었다. 2023년도말 존속 설비 기준으로 하부 농지 영농자 중 인정농업자 등 ‘담당자’는 42%(2,483건), 담당자 이외는 58%(3,470건)였다. 다만 2023년도 신규 허가분에서는 담당자 비중이 63%(497건)로 올라갔다.

작물 구성도 중요한 신호다. 하부 농지에서 가장 많은 작물 분류는 관상용 식물 36%(2,147건)였고, 그중 신사·불사에 쓰이는 상록수인 사카키·시키미가 32%(1,901건)를 차지했다. 쌀·밀·대두·메밀 같은 토지이용형 작물은 9%(541건)에 그쳤다. 도입과 함께 작물을 바꾼 경우도 전체의 60%(3,415건)였다(농림수산성, 2025).

3. 용량과 가격은 별도 우대가 아니라 일반 태양광 체계에 묶였다

일본은 농가당 또는 필지당 발전설비 용량을 직접 제한하지 않는다. 농림수산성의 설치상황 통계도 누적 허가건수, 하부 농지면적, 작물, 설치자, 영농 지장 여부를 중심으로 집계하며, 영농형 태양광의 총 발전용량이나 평균 설비용량은 별도 지표로 공개하지 않는다. 2024년 3월 말 기준 하부 농지면적 1,361.6ha를 누적 신규 허가 6,137건으로 나누면 허가 1건당 하부 농지는 약 0.22ha다. 그러나 이 값은 농지면적의 평균일 뿐, 발전용량의 평균은 아니다.

공식 사례의 설비 규모도 넓다. 농림수산성의 2026년 설명자료에는 35kW의 지역 비상전원형 사례, 95~100kW의 자가소비형 사례, 200kW의 시설원예 전력비 절감 사례, 444kW(3기 합계)의 논 기반 스마트농업 사례, 861.5kW의 차 재배 사례가 함께 제시된다³. 일본이 소규모 농가형 설비만 전제한 것은 아니다. 다만 대규모화 자체가 정책 목표였다고 보기도 어렵다. 용량 상한 대신 수확량, 품질, 일조량, 농기계 작업공간, 지역계획, 철거 가능성, 연간 재배 실적과 수지 보고가 허가 판단의 중심에 놓였다.

전기 판매가격에서도 영농형 전용 프리미엄은 없다. 영농형 설비는 기본적으로 일반 태양광의 FIT/FIP 가격체계 안에 들어간다. 2026년도 50kW 이상 지상설치 태양광의 입찰 상한가격은 9.60엔/kWh이며, 다른 전원과 비교해도 사업용 태양광은 낮은 가격대에 있다⁶.

한국의 REC와도 1대1 비교하기 어렵다. 일본의 주된 지원은 전력 판매가격을 보장하거나 시장가격에 프리미엄을 더하는 FIT/FIP이고, 재생에너지의 환경가치는 별도의 비화석가치 거래제도에서 다뤄진다. 영농형 태양광이라고 해서 농업을 이유로 별도 REC 가중치를 더 받는 구조가 아니다. 다만 10kW 이상 50kW 미만 사업용 태양광의 FIT 신규인정에는 지역활용 요건이 붙는데, 영농형 태양광은 3년을 초과하는 농지 일시전용 허가를 받고 재해 시 활용이 가능하면 자가소비를 하지 않는 경우에도 FIT 신규인정 대상이 될 수 있다⁶. 이는 가격 프리미엄이라기보다 제도 접근 조건의 예외에 가깝다.

그럼에도 일본에서 보급이 이어진 데에는 세 가지 배경이 있다. 첫째는 초기 FIT의 잔존 효과다. 영농형 태양광 제도가 명확해진 2013년도 10kW 이상 태양광 매입가격은 36엔/kWh+세, 2014년도는 32엔/kWh+세였다⁸. 2026년 9.6엔 수준과 비교하면 전혀 다른 사업 환경이다. 농림수산성의 공식 사례에도 2015년·2016년 무렵 설치된 설비가 36엔, 32엔 단가로 20년 매전계약을 맺은 사례가 남아 있다³⁸. 초기 고단가 시기에 구조물 설계, 시공 방식, 농기계 작업 노하우, 금융 조달 경험이 축적됐고, 이후 낮은 단가에서도 사업 판단의 기준이 됐다.

둘째는 가격이 아니라 제도 접근성의 차이다. 일본은 소규모 사업용 태양광에 지역활용 요건을 붙였고, 2027년도 이후에는 10kW 이상 지상설치 태양광의 FIT/FIP 신규인정도 원칙적으로 중단하는 방향을 제시했다⁶. 반면 영농형 태양광은 3년을 초과하는 농지 일시전용 허가와 재해 시 활용 가능성을 갖추면 자가소비를 하지 않는 경우에도 10kW 이상 50kW 미만 FIT 신규인정 대상이 될 수 있다⁶. 영농형에 더 높은 가격을 준 것이 아니라, 농지 보전과 지역 활용을 조건으로 일반 지상형보다 좁지만 살아 있는 통로를 남긴 것이다.

셋째는 농가와 지역의 내부 경제성이다. 농림수산성은 영농형 태양광을 작물 판매수입에 더해 발전전력의 자가이용 등으로 농업자 소득 향상이 기대되는 방식으로 설명한다³. 실제 사례도 단순한 매전수입에 그치지 않는다. 야마가타현 사례는 연 약 300만엔의 매전수입을 제시했고, 치바현 소사시의 49.5kW 사례는 황폐농지 13a를 대두 재배로 되살리면서 연 약 200만엔의 매전수입과 지역 환원을 결합했다³. 같은 자료의 수지표는 20년 기준 발전사업 수입 4,000만엔, 지출 2,100만엔, 소득 1,900만엔을 제시한다³. 사가미코 사례는 312kW 설비에서 연 600만엔 매전수입과 지역 비상전원 기능을 결합했고, 차 재배 사례는 연 220만엔 매전수입과 함께 기존 차광막 지주를 발전설비 지주로 대체해 자재비를 줄이는 효과를 설명한다³.

계통연결도 별도의 농업정책이 아니라 전력계통 접속 규칙을 따른다. 농림수산성 가이드라인은 계통에 연결하는 사업의 경우 전기사업자와 연계 계약을 체결할 전망이 있어야 한다고 본다². 일본 전력계통은 재생에너지 확대에 따라 접속 용량 부족과 출력제어 문제가 누적되어 왔다. 전력광역적운영추진기관(OCCTO)은 2021년부터 빈 용량이 없는 기간계통에 ノンファーム型(비확정 접속형)을 적용했고, 2023년 4월부터는 로컬계통에도 적용하고 있다⁷. 이는 계통 용량을 확정적으로 보장받는 접속이 아니라, 혼잡 시 출력제어를 조건으로 접속하는 방식이다.

농가수익도 전국 평균으로 제시하기 어렵다. 일본 공식 통계는 설비당 평균 발전량, 평균 매전수입, 단위면적당 농가소득 증가를 공개하지 않는다. 대신 정책문서는 발전수입, 영농협력금, 하부 농지의 수지 보고를 확인하도록 한다²³. 따라서 일본의 보급을 “현재 가격이 높아서”라고 설명할 수는 없다. 초기 고단가 계약의 잔존 효과, 이후의 제도 접근성, 매전·자가소비·농업비용 절감이 결합된 내부 경제성이 함께 작동했다고 보는 편이 더 정확하다.

4. 사후관리에서 드러난 문제 — 허가 기준만으로는 부족했다

허가 기준의 존재가 곧 이행을 보장하지는 않았다. 2024년 3월 말 기준 하부 농지의 24%(1,221건)에서 영농 지장이 확인됐고, 이는 전년의 22%에서 2%포인트 높아진 수치다. 이 비율은 2023년도 신규 허가분을 제외하고, 존속 설비 중 시설 정비가 완료된 설비를 대상으로 집계한 것이다.

지장 사례의 71%(872건)는 재해가 아니라 영농자의 재배관리 부실 등에서 비롯된 단수 감소·생육 불량이었다(농림수산성, 2025). 설비공사 지연은 12%, 기타는 10%, 재해 등은 7%였다. 제도가 요구한 80% 수확량이 현장에서 지켜지지 않은 사례가 다수를 차지한 것이다.

농림수산성은 2024년 가이드라인 제정 배경에서 “발전에 무게를 두고 영농이 소홀해져 하부 농지 이용에 지장이 생기는 사례”가 보인다고 설명했다². 형식적 경작에 대한 우려도 정책문서에 반영됐다. 실무 Q&A는 ‘영농의 적절한 계속’을 단수 80% 기준, 유휴농지 해당 여부, 품질 저하 여부로 판단한다고 정리한다. 유휴농지 판단에서는 과거 1년 이상 작물 재배가 없었는지, 풀베기·경운 등 유지관리만 이뤄지는지, 작물이 드문드문 또는 편중되어 재배되는지, 필요한 재배관리가 이뤄지는지를 보도록 했다⁴.

농림수산성의 2025년 가이드북도 같은 취지를 강조한다. 연 1회 보고 의무가 있고, 농산물 생산에 현저한 지장이 있으면 시설을 철거·복원해야 하므로 처음부터 신중하게 계획해야 하며, 농업기술이 확립되어 있고 지역 기후와 판로에 맞는 작물로 시작하는 것이 바람직하다고 설명한다⁵.

5. 한국에 주는 시사점 — 규모보다 검증 체계가 먼저다

일본 제도의 강점은 농지 전용을 최소화하는 허가 형식을 마련했다는 데 있다. 일시전용 허가, 3년 단위 재허가, 80% 수확량 기준은 발전사업을 허용하면서도 농지 보전 원칙을 유지하기 위한 장치다. 황폐농지 활용, 담당자 영농에 대한 10년 허가, 연간 보고 의무도 정책 설계상 참고할 만하다.

그러나 일본을 단순한 성공 사례로 읽기는 어렵다. 설치자와 영농자가 분리되면 농업의 책임 주체가 불명확해진다. 수확량 기준이 있어도 매년 보고와 현장 확인이 약하면 기준은 사후 통계로만 남는다. 작물 전환이 광범위하게 일어나면 “농지를 유지했다”는 말과 “기존 농업 생산 기반을 유지했다”는 말도 달라진다.

한국은 2026년 5월 「영농형태양광법」이 국회를 통과했다. 일본 사례가 한국 시행령 설계에 주는 메시지는 명확하다. 첫째, 용량 상한만으로는 영농을 보장할 수 없다. 둘째, 발전수익이 누구에게 귀속되는지와 영농 책임이 누구에게 있는지를 함께 정해야 한다. 셋째, 단가 프리미엄만 보지 말고 초기 투자, 전력 자가소비, 농업비용 절감, 지역 환원까지 포함한 농가 단위 사업성을 봐야 한다. 넷째, 계통접속 비용과 출력제어 위험을 사업성 평가에 반영해야 한다. 다섯째, 수확량·품질·농작업 가능성·작물 전환을 매년 검증해야 한다.

일본의 영농 지장 24%, 발전사업자 설치 73%, 현외 사업자 96% 타인영농, 작물 변경 60%는 같은 결론을 가리킨다. 한국의 첫 과제는 단순히 설비용량을 제한하거나 허용 범위를 넓히는 것이 아니라, 규모 있는 사업도 실제 영농을 유지하도록 만드는 검증 체계를 세우는 것이다.

참고문헌