핵심 메시지
2020년대 초반, 주요 4개국은 재생농업을 정책 중심으로 끌어들이는 실험을 동시에 시작했다. 그 결과는 제각각이다. 미국은 바이든 행정부의 기후스마트 농업(Climate-Smart Commodities) 프로그램에 31억 달러를 쏟아부었지만, 트럼프 2기 행정부가 집권하자 대부분이 취소되고 7억 달러 규모의 NRCS 파일럿만 남았다. EU는 CAP 에코-스킴(eco-scheme)으로 결과 기반 지불 전환을 시도하지만, 농민 시위와 정치적 후퇴 속에서 규제가 느슨해지고 있다. 일본은 2021년 みどりの食料システム戦略(녹색 식품시스템 전략)으로 2050년 유기농 25% 목표를 천명하고 오가닉 빌리지(Organic Village) 클러스터를 129개까지 키웠다. 호주는 ERF(Emission Reduction Fund)·ACCU(Australian Carbon Credit Unit)를 통한 시장 메커니즘 단독 전략을 고수하고 있지만, 인증 비용 대비 크레딧 가격이 낮아 농가 참여가 정체 중이다.
5년의 실험이 한국에 주는 메시지는 단순하다 — 야심 있는 목표만으로는 부족하다. MRV 인프라, 소농 포용, 정치적 연속성, 수요 측 정책의 네 가지가 함께 작동해야 한다. 이 글은 4개국의 정책 구조를 비교하고, 한국이 가져올 것·버릴 것·변형할 것을 정리한다.
이 글은 재생농업 6주 시리즈의 4편이다. 1편은 정의·현황, 2편은 ESG·공급망 압력, 3편은 토양 탄소격리의 과학과 MRV를 다뤘다.
1. 정책 지형도 — 야심도 × 실효성 매트릭스
4개국 재생농업 정책을 비교하는 데 가장 유용한 축은 두 가지다. 첫째, 야심도(Ambition) — 정부가 재생농업 목표를 얼마나 높이 설정했는지. 둘째, 실효성(Effectiveness) — 정책이 실제로 토지 이용 변화와 성과 측정 가능한 결과를 만들어내고 있는지. 미국과 EU는 목표가 높지만 실효성이 흔들리고 있고, 일본은 중간 수준 목표를 안정적으로 달성 중이며, 호주는 야심도와 실효성 모두 낮은 구역에 머물고 있다.
출처: KIFC 정리(2026)
2. 4개국 정책 비교 개요
표 1. 4개국 재생농업 정책 비교 개요 (2026.05 기준)
| 구분 | 미국 | EU | 일본 | 호주 |
|---|---|---|---|---|
| 핵심 정책 | IRA Climate-Smart Commodities → NRCS 파일럿 | CAP 에코-스킴 + AECA(특별 생태구역 약정) | みどりの食料システム戦略 + 오가닉 빌리지 | ERF(Emission Reduction Fund) + ACCU |
| 주요 목표 | 농업 Net Zero·토양탄소 증대 (취소 위기) | 2030년 유기농 25%, 농약 50% 감축 (Farm to Fork) | 2050년 유기농 25%, 화학비료 30% 감축 | 토지 부문 탄소크레딧 시장 활성화 |
| 예산 규모 | IRA 197억 달러(전체) → 농업 기후 31억 → NRCS 7억 달러 | CAP 2023~27 총 3,870억 유로 (에코-스킴 25% 의무 배분) | 2030년까지 약 1조 엔 (탈탄소 농업 전환) | ERF 누적 약 38억 호주달러 (농업 약 10%) |
| 지불 방식 | 파트너십 보조금 (practice-based) | 결과 기반(outcome-based) 전환 진행 중 | 인증비 지원 + 클러스터 직접 보조 | 시장 기반 탄소크레딧 (ACCU 거래) |
| MRV 체계 | COMET-Farm·AgMIP 활용, 기관별 표준 상이 | LUCAS 토양 조사 + 회원국 자체 모니터링 | GAP 인증 + 토양 탄소 시범사업 초기 단계 | ERF Methodology로 표준화, 인증비 높음 |
| 소농 포용성 | 대규모 파트너십 위주, 소농 참여 제한적 | 회원국 재량으로 소농 보완 조치 가능 | 클러스터(시·정·촌) 단위로 소농 포용 | 인증·MRV 비용 부담으로 소농 배제 |
| 현황·평가 | 정치 변동으로 연속성 위기 | 규제 후퇴 속 결과 기반 전환 시도 | 클러스터 모델 안착, 점진적 확대 | 시장 단독 전략 한계 노출 |
출처: USDA, EC, MAFF, CER 공시 자료 종합(2026.05)
3. 미국 — 정치 변동과 예산 소멸의 실험
IRA와 Climate-Smart Commodities의 탄생
2022년 8월 인플레이션 감축법(Inflation Reduction Act)이 서명됐을 때, 농업 기후정책은 사상 처음으로 연방 예산 최우선 순위에 올랐다. IRA 농업 관련 예산 총 197억 달러 중 핵심은 Climate-Smart Commodities(CSC) 프로그램이었다. USDA는 2022~2025년 사이 31억 달러를 투입해, 140여 개 파트너십 프로젝트를 통해 농가가 무경운·피복작물·정밀농업 등 재생농업 관행을 채택하면 정부가 보조금을 지급하는 구조를 설계했다.
CSC의 혁신은 두 가지였다. 첫째, 농장 단위 MRV를 처음으로 연방 프로그램에 통합했다. COMET-Farm·AgMIP 등 모형을 활용해 각 농장의 탄소격리량을 추정하고 지불과 연계했다. 둘째, 가치사슬 연계를 시도했다. 단순 보조금이 아니라 식품기업(Cargill, General Mills 등)을 파트너로 끌어들여 “재생농업 원료 구매 약정”을 조건으로 붙였다.
트럼프 2기: 31억 → 7억 달러
2025년 1월 트럼프 행정부 출범 직후, USDA는 CSC 프로그램 예산 대부분을 동결하고 이후 취소했다. 2025년 12월까지 집행된 금액은 약 7억 달러로, 취소분 24억 달러는 NRCS(자연자원보전청) 파일럿 사업으로 일부 전환됐다. “기후”라는 단어가 프로그램 명칭에서 사라지고, 목적이 “토양 건강·생산성 향상”으로 재정의됐다.
출처: USDA 공시 종합
남은 것과 사라진 것
미국 실험의 가장 큰 교훈은 정치적 연속성 없는 야심도는 자산이 아닌 부채라는 점이다. CSC가 남긴 긍정적 유산은 두 가지다. 첫째, 140여 개 파트너십에서 실시한 농장 단위 MRV 파일럿 데이터가 COMET-Farm 모형 개선에 기여했다. 둘째, 가치사슬 연계 설계 — 식품기업이 재생농업 원료 구매 약정을 맺는 구조 — 는 이후 민간 시장의 모형이 됐다. 그러나 “기후” 어젠다의 소멸과 함께 연방 차원의 재생농업 정책은 최소화됐다.
4. EU — 결과 기반 전환 시도와 정치적 후퇴
CAP 에코-스킴과 Farm to Fork의 야심
EU의 재생농업 정책은 두 축으로 구성된다. 첫째, 공통 농업 정책(CAP) 에코-스킴(eco-scheme)이다. CAP 2023~2027 예산은 총 3,870억 유로이고, 이 중 직접지불금의 25%는 반드시 에코-스킴에 배분해야 한다. 에코-스킴은 탄소 저장 농법(cover crop, 불경운 등), 유기농 전환, 생물다양성 보전 관행을 실천하는 농가에 추가 지불금을 지급하는 구조다.
둘째, Farm to Fork 전략(F2F)이다. 2030년까지 유기농 25% 전환, 농약 50% 감축, 화학비료 20% 감축을 목표로 했다. F2F 이행을 위해 2023년 EU는 AECA(Agricultural Eco-scheme and Conditionality Act) 초안을 제출했다. 이 법안은 일정 규모 이상 농가의 4% 비농업 구역(landscape feature) 의무화, 윤작 의무 강화를 포함했다.
농민 시위와 규제 후퇴
2024년 초 유럽 전역에서 농민 시위가 발생했다. 연료세 인상, 환경 규제 강화, 우크라이나 농산물 수입 증가가 동시에 압박하자 트럭과 트랙터가 브뤼셀 거리를 막았다. EU 집행위원회는 즉각 반응했다. AECA의 4% 비농업 구역 의무 조항을 유예하고, 2025년부터 소규모 농가(10ha 이하)를 CAP 조건성 의무에서 면제했다. 에코-스킴 25% 배분 의무는 유지됐지만, 회원국의 재량 폭이 넓어졌다.
표 2. EU CAP 2023~2027 vs CAP 2028~2034 비교
| 구분 | CAP 2023~2027 | CAP 2028~2034 (논의 중) |
|---|---|---|
| 에코-스킴 배분 | 직접지불금의 25% 의무 | 30%로 상향 검토 (일부 반대) |
| 지불 방식 | 관행 기반(practice-based) 주력 | 결과 기반(outcome-based) 확대 예정 |
| 비농업 구역 의무 | 4% 의무 → 2024년 이후 유예 | 회원국 자율 유지 전망 |
| 소농 면제 | 2025년부터 10ha 이하 면제 | 면제 범위 확대 논의 |
| 탄소 농업 | Carbon Farming 자발 시범사업 | 결과 기반 탄소 지불 의무화 논의 |
| MRV 표준 | LUCAS 토양 조사 + 회원국 상이 | EU 통합 MRV 프레임워크 도입 예정 |
| 유기농 목표 | 2030년 25% (Farm to Fork) | 목표 유지 / 달성 경로 재설계 |
출처: EC DG AGRI (2024~2025), COPA-COGECA 분석
결과 기반 전환의 가능성
EU의 핵심 실험은 결과 기반 지불(outcome-based payment)의 확대다. 관행 기반(“무경운을 실천했다”)이 아니라 결과 기반(“토양 유기탄소가 0.2% 증가했다”)으로 지불 기준을 바꾸는 것이다. 이는 이론적으로 효과적이지만, 측정 비용과 MRV 인프라 구축이 전제다. 독일·네덜란드 등 일부 회원국은 이미 파일럿 사업을 운영 중이다. CAP 2028~2034에서 결과 기반 지불이 의무화될 경우, EU는 재생농업 정책의 실효성을 크게 높일 수 있다.
5. 일본 — 클러스터 모델의 안착
みどりの食料システム戦略
2021년 5월 일본 농림수산성(MAFF)이 발표한 みどりの食料システム戦略(녹색 식품시스템 전략)은 일본 농업 역사에서 가장 야심찬 환경 목표를 담고 있다. 2050년까지 유기농 경지 25%(100만ha), 화학비료 사용량 30% 감축, 화학농약 사용량 50% 감축, 농업 부문 탄소중립을 목표로 한다.
이 전략의 핵심 실행 도구는 오가닉 빌리지(オーガニックビレッジ)다. 유기농업 전환을 희망하는 시·정·촌(市町村)이 MAFF에 계획을 제출하면, 중앙 정부가 기술 지원·인증비 보조·판로 개척을 패키지로 지원하는 클러스터 모델이다. 개별 농가 지원이 아니라 지역 단위로 묶어 행정·기술·시장을 동시에 해결하는 구조다.
오가닉 빌리지 누적 확대 추이
출처: MAFF(2025)
클러스터 모델의 강점과 한계
일본 모델의 강점은 소농 포용이다. 일본 농업은 평균 경영면적 3ha의 소규모 가족농 중심인데, 개별 농가가 유기 인증 비용과 기술 전환 리스크를 감당하기 어렵다. 오가닉 빌리지는 지역 단위로 기술·판로·행정을 묶어 제공함으로써 소농도 참여할 수 있는 구조를 만든다. 2024년 기준 129개 시·정·촌이 참여 중이며, 당초 2025년 목표(100개)를 조기 달성했다.
한계도 있다. 재생농업의 MRV — 탄소격리량의 정량 측정과 인증 — 인프라는 초기 단계다. 녹색 식품시스템 전략은 “유기농” 확대에 초점이 맞춰져 있어, 탄소크레딧 시장과의 연계나 과학 기반 MRV는 별도 시범사업으로 느리게 진행 중이다. 또한 2050년 유기농 25% 목표는 현 속도로는 달성이 어렵다는 비판도 있다.
6. 호주 — 시장 메커니즘 단독 전략의 한계
ERF와 ACCU 체계
호주는 재생농업 정책을 탄소 시장 메커니즘으로 설계했다. ERF(Emission Reduction Fund)는 Australian Carbon Credit Unit(ACCU)를 발행하는 인프라다. 농가·토지 소유자가 ERF 승인 방법론에 따라 탄소격리 또는 배출 감소를 달성하면 ACCU를 받고, 이를 CER(Clean Energy Regulator) 경매 또는 민간 시장에서 판매한다.
농업·토지 분야의 대표 방법론은 두 가지다. 첫째, Human-Induced Regeneration(HIR) — 과거 벌채·방목으로 황폐화된 토지에서 자연 재생을 유도해 탄소를 격리하는 방법. 둘째, Soil Carbon 방법론 — 영농 관행 변화(피복작물, 무경운 등)로 토양 유기탄소를 증가시키는 방법. 토양 탄소 방법론은 2014년 도입됐지만, 인증 비용이 높아 실제 참여 프로젝트 수는 제한적이다.
시장 단독 전략의 구조적 한계
호주 모델의 가장 큰 문제는 인증 비용 대비 크레딧 가격이다. 토양 탄소 방법론은 인증 신청부터 모니터링·재인증까지 농가당 수만 호주달러가 소요된다. 반면 ACCU 가격은 2022~2023년 고점($35~55/tCO₂) 이후 $25~35 수준으로 하락했다. 소농이나 중규모 농가가 참여하기에는 수익성이 맞지 않는다.
또한 호주 정부는 보조금·인센티브 없이 시장 메커니즘만으로 농가의 재생농업 전환을 유도하려 한다. 이는 이론적으로 효율적이지만, 전환 초기의 학습 비용·기술 부재·리스크를 농가가 단독으로 감당해야 한다는 의미다. 결과적으로 HIR 등 초기 투자가 적은 방법론에 참여가 집중되고, 재생농업 관행 변화를 직접 유도하는 Soil Carbon 방법론은 참여가 저조하다.
7. 4개국 정책 도구 비교와 한국 적용 시사점
표 3. 4개국 정책 도구 비교 및 한국 적용 시사점
| 정책 도구 | 미국 | EU | 일본 | 호주 | 한국 적용 가능성 |
|---|---|---|---|---|---|
| 농장 단위 MRV | COMET-Farm 파일럿 (취소 위기) | LUCAS + 회원국 다양 | GAP 인증 기반 초기 | ERF Methodology (비용 높음) | ★★★ 국가 표준 MRV 시범사업 우선 과제 |
| 결과 기반 지불 | CSC에서 시도 (취소) | CAP 에코-스킴 확대 중 | 인증 완료 후 보조 (hybrid) | ACCU 시장 연계 | ★★★ EU 결과 기반 모형 참고, 단계적 도입 |
| 클러스터 단위 지원 | 파트너십 위주 (대규모) | 회원국 재량 | 오가닉 빌리지 (시·정·촌) | 없음 | ★★★★ 한국 소농·읍면 구조에 일본 모형 최적합 |
| 가치사슬 연계 | CSC 식품기업 파트너십 | 유기농 판로 지원 | 오가닉 빌리지 판로 개척 | 시장 기반 | ★★★ 식품기업 ESG 구매약정 연계 설계 필요 |
| 정치적 연속성 | 낮음 (행정부 교체 취약) | 중간 (농민 시위에 반응) | 높음 (법제화·장기 로드맵) | 중간 | ★★★★ 법제화 + 초당적 합의 필수 |
| 소농 포용 | 낮음 | 중간 (면제 확대 중) | 높음 (클러스터 구조) | 낮음 | ★★★★ 소농 포용이 정책 수용성 핵심 |
| 수요 측 정책 | 공공조달 연계 제한적 | Farm to Fork 수요 목표 | 학교급식·공공조달 연계 | 없음 | ★★★ 학교급식·공공조달 재생농업 원료 우선 구매 |
출처: KIFC 정리(2026)
한국이 가져올 것, 변형할 것, 버릴 것
출처: KIFC 정리(2026)
8. 한국 재생농업 정책의 설계 방향
왜 지금인가
한국은 아직 본격적인 재생농업 정책이 없다. 2024년 기준 국내 유기농 경지 비율은 전체 농경지의 약 1.6%이고, 토양 탄소 측정 인프라는 일부 시범사업 수준이다. 그러나 타이밍은 오히려 유리할 수 있다. 4개국의 5년 실험에서 어떤 도구가 작동하고 어떤 것이 실패했는지를 이미 볼 수 있기 때문이다. 후발자의 이점(late-mover advantage)을 살려 성공 요소만 조합하는 것이 가능하다.
4가지 설계 원칙
원칙 1: MRV 인프라 우선. 어떤 지불 방식이든 MRV 없이는 지속 불가능하다. 국가 차원의 농장 단위 토양 탄소 측정 방법론 표준화와 비용 지원이 선행 과제다. 미국 COMET-Farm의 교훈을 참고하되, 한국 토양·작목 조건에 맞는 국내 모형을 구축해야 한다.
원칙 2: 클러스터 단위 설계. 한국 농가 평균 경영면적은 1.6ha로 일본(3ha)보다 작다. 개별 농가 지원이 아니라 읍·면·리 단위 클러스터로 묶어 기술·인증·판로를 패키지 지원해야 한다. 일본 오가닉 빌리지 모형이 가장 직접적인 참고 사례다.
원칙 3: 법제화로 정치 연속성 확보. 미국의 최대 실패 요인은 정책이 행정부 재량에 머물렀다는 점이다. 한국은 초당적 합의를 통해 재생농업 전환 지원을 법제화하고, 10년 이상 장기 로드맵을 명시해야 한다.
원칙 4: 수요 측 정책 병행. 공급 측(농가 보조) 만으로는 시장이 형성되지 않는다. 학교급식·공공조달에서 재생농업 인증 원료 구매 우선 조항을 도입하고, 식품기업의 Scope 3 목표와 연계하는 구매약정 플랫폼을 설계해야 한다.
종합 — 5년 실험이 보여준 것
4개국 재생농업 정책의 5년은 “야심도 = 성과”가 아님을 증명했다. 미국은 가장 큰 예산을 쏟아붓고도 정치 변동 한 번에 무너졌다. EU는 법적 구조가 있었지만 농민 시위에 흔들렸다. 일본은 조용히 클러스터를 쌓았고 목표를 조기 달성했다. 호주는 시장만 믿고 소농을 배제했다. 한국이 이 실험의 수혜자가 되려면, MRV 인프라·소농 포용·법제화·수요 측 정책의 네 가지를 동시에 설계하는 것이 출발점이다.
더 읽기
- 재생농업이란 무엇인가 — 정의·글로벌 현황·한국 적용 가능성 → 시리즈 1편
- 재생농업과 글로벌 공급망 압력 — ESG·Scope3·규제 → 시리즈 2편
- 토양 탄소격리의 과학과 MRV → 시리즈 3편
- 재생농업 정책 제안서 → 정책 제안 페이지
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