가락시장은 어떻게 농산물 가격을 정하나 — 국내 최대 공영도매시장 분석

국내 최대 공영도매시장의 규모

가락시장은 1985년 6월 19일 문을 연 국내 첫 공영도매시장이다. 서울시가 개설자이고, 서울시농수산식품공사가 관리·운영한다. 다루는 부류는 청과와 수산이다. 축산물은 다루지 않으며, 양곡은 서초구의 양곡시장에서 따로 거래된다.

2025년 거래물량은 2,303,189톤으로 하루 평균 7,677톤이다. 2024년보다 물량은 0.3% 늘었고 금액은 4.5% 줄었다(서울시농수산식품공사, 2026). 물량은 2017년 250만 톤에서 2021년 231만 톤으로 줄어든 뒤 230만 톤 안팎에 머물러 있다(서울시의회, 2022).

청과가 거래의 대부분이다. 청과와 수산을 나눈 마지막 공식 집계인 2021년에는 청과가 물량의 96.1%였다. aT 통계연보 기준 2024년 가락 청과 거래는 220만 7천 톤, 5조 6,420억 원이다. 중앙도매시장 청과 물량의 55.7%다(최병옥·한정훈, 2025).

시장 안에는 도매시장법인 9곳(청과 6, 수산 3), 중도매인 1,709명, 매매참가인 165명이 있다. 공사는 3,000여 업체, 1만 3천여 명이 일하고 하루 4만 6천여 대의 차량이 드나든다고 집계한다. 공사는 서울시 소요량의 55%를 가락이 공급한다고 본다.

같은 서울시 공영도매시장인 강서시장과 비교하면 가락의 무게가 드러난다. 2025년 가락의 거래물량은 강서의 3.7배, 금액은 3.9배다. 두 시장의 차이는 규모만이 아니다. 강서는 경매와 시장도매인제를 함께 운영하고, 가락은 경매 중심이다. 이 차이가 뒤에서 다룰 시장도매인 논쟁의 출발점이다.

밤에 열리는 경매 — 가격이 정해지는 순서

출하자(농가·농협·산지유통인)는 농산물을 실어 보내며 도매시장법인에 판매를 위탁한다. 법인의 경매사가 품목별 경매를 열고, 중도매인과 매매참가인이 응찰한다. 가장 높은 값을 부른 사람에게 낙찰되고, 그 값이 경락가격이다. 법인은 거래금액에서 위탁수수료를 떼고 나머지를 출하자에게 보낸다.

농안법 제41조는 대금 전부를 출하자에게 “즉시 결제”하도록 정한다. 출하자는 “거래성립최저가격”을 서면으로 제시할 수 있고, 법인은 그보다 낮은 값에 팔 수 없다(서울시농수산식품공사, 유통체계 안내). 다만 대부분의 출하자는 경매가 끝나야 자기가 받을 값을 안다.

경매는 품목마다 시각이 다르다. 저녁 6시 반 엽채류부터 시작해 밤 11시 배추·양파에서 채소 경매가 정점을 찍고, 새벽 2시 상자 과일, 아침 8시 사과·배로 이어진다. 토요일 저녁부터 일요일 새벽까지는 경매가 없다.

경매는 빠르다. 2025년 6월 한 보도에 따르면 무 566톤이 약 20분 만에 2억 7,500만 원에 낙찰됐고, 한 건에 4~5초가 걸렸다. 경매장에는 중도매인 30명 정도가 있었다(서울신문, 2025). 그날 들어온 물량과 그 자리의 수요가 그날 값을 정한다.

이 가격이 왜 전국 기준이 되나

전국 공영도매시장 물량의 3분의 1이 한 시장에서 공개 경매로 거래되고, 그 결과는 매일 공표된다. 농식품부도 시장도매인 논의에서 “가락시장이 전국 농산물의 기준가격을 정한다”는 점을 들어 제도 변경에 신중해야 한다고 밝혔다(시사뉴스, 2023).

경락가는 정책 판단에도 쓰인다. 공사는 당일 도매가격으로 “상위 40% 평균값”을 공시하는데, 정부는 이를 품질 등급(상·중·하)별 공시로 바꿀 계획이다(정책브리핑, 2024). 채소 수급조절 매뉴얼의 단계 판정에도 공영도매시장 경락가격이 기준으로 쓰인다.

한 가지 구분할 점이 있다. aT 농산물유통정보(KAMIS)에서 흔히 인용하는 “도매가격”은 경락가가 아니다. KAMIS는 조사지역의 도매시장 한 곳을 골라 중도매인 상회 3곳 이상의 판매가격을 평균한다. 경락가는 “도매가격(가락시장 경락가격)”이라는 별도 메뉴에 있다(KAMIS, 조사방법). 중도매인 판매가격에는 중도매인의 마진이 붙는다.

경매 가격은 그날 반입량에 민감하다. 정부는 배추·사과 같은 주요 품목의 일별 경락가 변동성이 2020~2024년 42%였다고 보고, 2030년까지 21% 이하로 낮추겠다는 목표를 세웠다. 정부 스스로 “거래 당일 시장 내 수요·반입량에 따라 가격이 결정되는 도매시장 경매제도”를 변동성의 원인으로 꼽았다(농림축산식품부, 2025). 2024년 3월 토요 시범휴업 기간에는 상추 경락가가 전일보다 17.4%, 깻잎이 12.3% 떨어진 날이 있었다(한국일보, 2024).

경매 위주의 거래 구조

농안법은 경매·입찰·정가매매·수의매매를 모두 허용한다. 2012년 8월부터 정가·수의매매가 경매와 동등한 거래 방법이 됐다. 정가·수의매매는 출하자와 구매자가 미리 값을 정해 거래하는 방식이라, 출하자가 받을 값을 출하 전에 알 수 있다.

가락은 이 방식의 비중이 전국보다 훨씬 낮다. 배추·무·마늘·양파 등 10개 품목의 거래금액으로 보면 가락 5개 도매법인의 정가·수의매매 비중은 2021~2025년 누적 9.4%다. 가락을 뺀 전국 도매법인(25.8%)의 3분의 1 수준이다. 2021년 12.1%에서 2024년 7.0%까지 내려갔다(푸드투데이, 2026).

정부 목표는 예약형 정가·수의매매를 2024년 5.4%에서 2030년 25%로 늘리는 것이다(농림축산식품부, 2025). 2026년 9월 시행된 개정 시행규칙은 도매시장법인에 정가·수의매매 전담인력을 두도록 했다. 연 거래 20만 톤 이상인 법인은 경매사 1명을 포함해 6명 이상을 배치해야 한다.

도매법인의 수익과 수수료

출하자가 내는 위탁수수료의 상한은 청과 거래금액의 7%다(농안법 시행규칙 제39조). 가락시장의 평균 징수율은 약 4.7%로, 6%대가 많은 지방 도매시장보다 낮다(정책브리핑, 2024). 법인은 이 수수료에서 출하장려금·판매장려금·시장사용료·하역비를 낸다.

가락 청과 5개 법인은 수익률이 높다. 2024년 5개 법인의 매출(수수료 수입)은 1,886억 원, 영업이익 417억 원, 당기순이익 379억 원이었다(최병옥·한정훈, 2025). 매출 대비 영업이익률은 22%다. ROA는 9~11%로, 한국은행이 집계한 도매·상품중개업 평균 4.38%의 2배를 넘는다(오년호·김상효, 2026).

지방 도매법인과 비교해도 차이가 크다. 2019~2023년 평균 영업이익률은 가락 5개 법인이 23.87%, 지방 8개 법인이 12.48%였다(아시아경제, 2025).

국정감사와 서울시의회에서도 같은 지적이 이어졌다. 2025년 국정감사에서는 가락 5개 법인의 2020~2024년 대주주 배당 비율이 평균 45.4%라는 자료가 나왔다(투데이신문, 2025). 5개 청과법인 가운데 농업인·생산자단체가 대주주인 곳은 없다(푸드투데이, 2025). 법인 지분은 사모펀드와 건설·개발 기업 사이에서 거래돼 왔다. 동화청과는 2015년 540억 원에서 2019년 771억 원으로 값이 오르며 주인이 바뀌었다(서울Pn, 2024).

업계는 수수료 수입을 매출로 잡아 생긴 착시라고 반론한다. 거래금액 대비로 보면 영업이익률은 1% 이하라는 것이다(팜인사이트, 2024). 다만 공공이 지은 시설에서 개설자 지정을 받아 영업하는 구조라 수익의 적정성은 계속 논란이 된다. 1976년 농안법 제정 이후 지정이 취소된 도매법인은 전국에서 6곳뿐이다(정책브리핑, 2024).

2026년 8월 28일 시행된 개정 농안법은 이 구조를 손봤다. 도매법인 재지정 기간을 3~5년으로 두고, 평가 하위 10% 이하인 부진 법인은 지정을 취소하고 새 법인을 공모하도록 의무화했다. 영업이익률이 크게 오르면 장관이 위탁수수료 조정을 권고할 수 있고, 주주·임원 변동은 15일 안에 공개해야 한다.

시장도매인제 논쟁 — 가락과 강서

시장도매인은 경매를 거치지 않고 출하자에게 직접 사거나 위탁받아 파는 도매상이다. 정부는 2000년 이 제도를 도입했지만 가락시장에는 허용하지 않았다. 이유는 “경락가격 하락, 거래교섭력이 약한 소규모 출하자의 피해”였다(서울시의회, 2022).

2004년 문을 연 강서시장이 처음으로 경매와 시장도매인제를 함께 운영했다. 2023년 강서 거래금액의 65%가 시장도매인을 거쳤다(농민신문, 2024). 같은 시장에서 두 제도가 경쟁한 결과는 엇갈린다. 2019~2020년 조사에서는 시장도매인 60곳 중 58곳이 중도매인과 637억 원 규모의 불법 거래를 한 사실이 드러났다. 대법원은 2023년 두 주체의 영업 구역을 분리해야 한다고 판결했다.

가락 도입은 서울시의회와 정부가 부딪친 쟁점이다. 제10대 서울시의회(2018~2022)는 가락 시장도매인 도입을 담은 조례 개정을 세 차례 의결했고, 정부는 세 번 모두 재의를 요구했다. 2021년 9월 농식품부가 든 사유는 강서시장 문제의 반복, 중소농 피해, 출하 농업인의 찬반 대립이었다(서울시의회, 2022). 농식품부는 2019년 거래가격을 분석해 강서 시장도매인의 가격 변동성이 가락 경매가보다 높다고도 밝혔다(농림축산식품부, 2024).

2026년 개정 농안법에도 시장도매인 도입 요건 변경은 들어가지 않았다. 정부는 2025년 9월 개선방안에서 시장도매인을 늘리는 대신 예약형 정가·수의매매를 늘리기로 했다. 중장기적으로는 “도매시장 기능을 경매 중심에서 물류거점으로 전환”한다는 방향이다(농림축산식품부, 2025).

물류 — 팰릿, 전자송품장, 차량

하루 4만 6천 대가 드나드는 시장에서 물류는 가격 못지않은 문제다. 낱개 상자를 사람이 내리는 대신 팰릿 단위로 지게차가 내리면 시간이 크게 준다. 공사 추산으로 차량 대기는 평균 12시간에서 30분으로 줄고, 4명이 90분 걸리던 하역은 지게차 1대로 15분이면 끝난다(서울시 감사위원회, 2025).

청과부류 팰릿 출하율은 2026년 8월 말 90.3%다. 공사는 채소2동 11개 품목에서 시작해 팰릿 출하 의무 품목을 늘리고 있다. 파프리카·가지(2025년 12월), 느타리버섯·봄동(2026년 10월), 제주 당근(2026년 11월)이 차례로 추가됐다. 출하량이 적은 농가는 팰릿 사용료 부담이 같다며 반발한다(농민신문, 2025).

전자송품장은 출하자가 품목·물량·등급을 미리 등록하는 전자 문서다. 가락은 2017년 도입했지만 2025년 4월 중점관리 24개 품목의 이용률은 47.1%였다(서울시 감사위원회, 2025). 정부는 2026년부터 주요 품목 작성을 의무화하고 2027년 가락 100%를 목표로 한다. 미리 들어올 물량을 알면 경매 전 가격 예측과 출하 조절이 가능해진다.

현대화사업 — 1조 2,769억 원, 과일동은 2033년

가락시장 시설현대화는 2009년 시작됐다. 영업을 멈추지 않고 건물을 하나씩 헐고 짓는 순환 재건축이라 5단계로 나뉜다. 1단계 가락몰(소매권)과 2단계 채소2동은 끝났다. 채소2동은 2024년 12월부터 무·배추·건고추 등 11개 품목, 가락 농산물 물량의 37%를 다룬다.

총사업비는 당초 9,940억 원에서 1조 2,769억 원으로 늘었다. 3단계(채소1동·수산동) 사업비만 3,124억 원에서 4,826억 원이 됐다. 3단계는 2026년 12월 공사 발주가 목표다(서울시농수산식품공사, 2026.4). 공사가 밝힌 입주 일정은 채소1동 2030년, 과일동 2033년이다(서울시농수산식품공사, 2026.9). 당초 계획은 2018년 완료였다.

신축동은 정온 관리를 하므로 일반 화물차가 건물 안으로 들어가지 못한다. 공사는 입주 시점에 맞춰 신축동별로 전 품목 팰릿 출하를 의무화할 계획이다. 채소1동이 문을 여는 2030년부터는 그 동에 들어가는 품목의 출하 방식이 함께 바뀐다.

2026~2027년 바뀌는 것

변화의 방향은 세 갈래다. 첫째, 경락가 급락의 부담을 출하자 혼자 지지 않도록 하는 출하가격보전제가 2026년 가락에서 시범 운영된다. 둘째, 도매법인과 중도매인을 평가해 부진하면 교체하는 경쟁 장치가 법에 들어왔다. 셋째, 전자송품장·팰릿·예약거래로 반입 물량을 미리 알고 고르게 만드는 쪽으로 거래 방식이 옮겨 간다.

앞으로 확인할 지표는 가락 5개 법인의 정가·수의매매 비중, 2026년 이후 첫 법인 평가와 지정취소 여부, 전자송품장 이용률, 일별 경락가 변동성이다. 서울시 감사위원회는 2025년 감사에서 농안법이 의무로 정한 도매시장거래 분쟁조정위원회가 아직 설치되지 않았다고 지적했다. 출하자와 법인·중도매인 사이의 거래 분쟁을 조정할 공식 기구가 생기는지도 확인할 대목이다.

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