일본 농지제도의 대전환 — 농지뱅크·지역계획·집락영농·농지 데이터베이스로 읽는 2009~2026년

소유에서 이용으로: 무엇이 바뀌었나

농지 소유권을 대규모로 이전한 것이 아니다. 지역 농업인이 미래의 경작자를 정하고, 농지뱅크가 여러 소유자의 이용권을 모아 다시 배분하며, 농지대장과 전자지도가 그 과정을 뒷받침하는 체계가 만들어졌다. 집락영농과 농업법인, 인정농업자, 신규취농자는 이 체계에서 농지를 실제로 넘겨받는 주체가 됐다.

이 변화는 하나의 정책으로 이루어진 것이 아니다.

• 2009년 농지법 개정은 임차를 통한 농업 진입을 넓혔다.
• 2012년 사람·농지 플랜은 지역이 미래의 중심경영체를 정하도록 했다.
• 2014년 농지뱅크는 농지 이용권을 모아 재배분하는 공적 중개자가 됐다.
• 2015년 농지정보 공개는 필지를 전국 전자지도에서 찾을 수 있게 했다.
• 2019년 이후 사람·농지 플랜은 설문과 지도를 활용하는 방식으로 ‘실질화’됐다.
• 2023년 지역계획과 목표지도가 법정화되면서 계획·데이터·권리조정이 하나의 체계로 결합됐다.

일본 농지제도는 농지를 모으는 제도를 갖추는 단계에서, 그 농지를 실제로 맡을 사람과 경영체를 확보하는 단계로 이동하고 있다.

담당경영체 농지 집적률

62.1%

2013년 48.7%→2025년도 62.1%, +13.4%p

담당경영체 집적면적

263.4만ha

2013년 220.8만ha 대비 +42.6만ha

지역계획 작성 수

18,894지구

2025년 4월 말, 1,615개 시정촌

지역계획 구역 농용지 등

422.2만ha

농업용 시설 일부 포함

10년 후 수취인 미지정

133.9만ha

계획면적의 31.7%

집락영농 법인 비율

42.5%

2010년 13.3%→2026년 42.5%

핵심 지표	기준 또는 과거값	최신값	변화와 의미
담당경영체 농지 집적률	48.7%·2013년	62.1%·2025년도	13.4%포인트 상승
담당경영체 집적면적	220.8만 ha·2013년	263.4만 ha·2025년도	42.6만 ha 증가
지역계획	제도 없음	18,894지구	2025년 4월 말
지역계획 구역의 농용지 등	—	422.2만 ha	농업용 시설 일부 포함
10년 후 수취인 미지정	—	133.9만 ha	계획면적의 31.7%
집락영농 법인 비율	13.3%·2010년	42.5%·2026년	법인화 진전, 최근 법인 수도 감소

1. 소유에서 이용으로: 제도 변화의 큰 흐름

전후 일본 농지법은 자작농 원칙, 경작자 중심의 권리취득, 농지 전용 억제를 핵심으로 삼았다. 그러나 농가 고령화와 후계자 부족이 심화하면서 소유권 이전만으로 농업구조를 바꾸기 어려워졌다. 농지를 팔려는 사람보다 보유한 채 임대하려는 사람이 많았고, 경작규모를 늘리려는 농업인은 여러 소유자와 계약하면서 작은 필지를 흩어진 형태로 인수했다.

이 때문에 일본은 농지 소유시장을 전면 자유화하는 대신 세 가지 장치를 결합했다.

1. 임차를 통한 농지 이용자를 넓힌다.
2. 공적 기관이 여러 소유자의 권리를 중간에서 모은다.
3. 지역이 합의한 미래 이용계획에 따라 농지를 다시 배분한다.

그 과정에서 전통적인 농지법은 사라지지 않았다. 농지 전용 규제와 농지법상 권리취득 심사는 유지됐다. 달라진 것은 규제를 없앤 것이 아니라, 농지가 방치되지 않도록 이용권을 이동시키는 별도의 정책체계가 농지법 위에 두껍게 쌓였다는 점이다. 농지 이용권을 둘러싼 규제는 태양광 발전 같은 비농업적 이용과 충돌하기도 하는데, 일본의 영농형 태양광 허가제도가 농지 규제와 어떻게 타협했는지는 별도로 다룬 적이 있다.

세로로 읽는 일본 농지제도 연표

2009~2013년은 이용자를 넓히고 지역 합의를 만든 시기, 2014~2022년은 농지뱅크와 데이터 기반을 갖춘 시기, 2023~2026년은 그 기반으로 필지를 계획적으로 재배분하고 실행력을 검증하는 시기다. 아래 절은 연표의 각 시점을 법·제도, 핵심 변화, 집행주체, 수치 순으로 자세히 풀어낸다.

2009년｜농지법 개정: 임차를 통한 진입 확대

농업생산법인이 아닌 일반법인도 임차 방식이면 전국에서 농업에 진입할 수 있게 됐다. 임대기간 상한도 최장 50년으로 늘었다. 농림수산성에 따르면 개정 후 5년간 1,712개 법인이 농업에 진입해 개정 전보다 연평균 약 5배 빠른 진입 속도를 보였다.

• 법·제도: 농지법 개정
• 핵심 변화: 농지 소유가 아닌 임차를 통한 일반법인의 농업 진입 확대
• 정책 의미: 농지정책의 중심이 소유자격에서 이용 촉진으로 이동하기 시작
• 자료: 농림수산성 2014년도 농업백서

2012년｜사람·농지 플랜 시작

집락과 지역의 농업인이 토론을 통해 중심경영체와 농지 집적 방향, 지역 농업의 장래상을 정하는 사람·농지 플랜이 시작됐다. 당시에는 ‘지역농업 마스터플랜’으로도 불렸다.

• 핵심 변화: 행정기관이 수취인을 일방적으로 선정하는 대신 지역이 중심경영체를 합의
• 집행주체: 시정촌, 지역 농업인, JA 등
• 한계: 법정계획이 아니었고, 뒤에는 충분한 토론 없이 작성한 사례가 문제로 지적됨
• 자료: 농림수산성 사람·농지 플랜 설명

2013년｜10년 내 집적률 80% 목표

일본재흥전략과 농림수산업·지역 활력창조플랜은 향후 10년 안에 담당경영체가 이용하는 농지를 전체 농지의 80%까지 높이겠다는 목표를 제시했다. 당시 집적률은 48.7%였다.

• 목표: 2023년 담당경영체 농지 집적률 80%
• 기준: 2013년 48.7%
• 정책수단: 농지뱅크 신설, 기반정비, 중심경영체 육성
• 결과: 2023년 실제 집적률 60.4%

2014년｜농지뱅크 출범

농지중간관리사업의 추진에 관한 법률이 2014년 3월 시행됐다. 같은 해 11월까지 47개 도도부현 모두에 농지중간관리기구가 지정됐다. 통칭 ‘농지뱅크’의 출범이다.

• 핵심 변화: 도도부현마다 하나의 공적 농지 중개자 설치
• 주요 기능: 농지 차입, 전대, 필지 재배치, 보전관리, 간이 정비, 기반정비 연계
• 첫해 실적: 차입 약 2.9만 ha, 전대 약 2.4만 ha
• 자료: 농지중간관리기구 출범 설명

2015년｜농지대장과 전자지도 공개

농지법 개정에 따라 농업위원회가 관리하는 농지대장과 농지지도의 인터넷 공개가 의무화됐다. 2015년 4월 농지정보 공개시스템이 가동됐고, 이후 전국농지나비를 거쳐 현재의 eMAFF 농지나비로 발전했다.

• 공개정보: 소재·지번, 지목, 면적, 지역구분, 권리 종류·기간, 유휴농지 여부 등
• 비공개정보: 소유자·경작자 성명과 연락처
• 정책 의미: 농지 찾기뿐 아니라 사람·농지 플랜 토론을 위한 현황지도 기반 형성
• 자료: eMAFF 농지나비 설명

2015~2016년｜농업위원회 역할 개편

2015년 농업위원회법이 개정되고 2016년 4월 시행됐다. 농업위원회의 중점업무로 농지 이용 최적화가 명시됐고, 현장에서 농지 집적·유휴농지 해소·신규진입을 추진하는 농지이용최적화추진위원이 신설됐다.

• 종전 역할: 농지법상 허가와 심사 중심
• 확대 역할: 담당경영체 집적, 유휴농지 발생 방지·해소, 신규진입 촉진
• 집행주체: 농업위원, 농지이용최적화추진위원
• 자료: 농림수산성 농업위원회법 개정 설명

2017~2018년｜기반정비와 소유자불명 농지 대응

농지뱅크가 일정 기간 농지를 빌리는 지역에서는 농가부담 없이 대구획화와 수리시설 정비 등을 시행할 수 있는 기반정비사업이 확대됐다. 2018년에는 소유자를 바로 확인하기 어려운 농지도 농업위원회의 탐색·공시와 도도부현 지사의 재정을 거쳐 농지뱅크가 이용할 수 있는 제도가 만들어졌다.

• 정책 의미: 계약 중개만으로 해결되지 않는 물리적 필지 조건과 상속 미등기 문제를 제도 안으로 편입
• 소유자불명 농지: 소유권을 정리하기 전에 농업상 이용을 가능하게 하는 접근

2019~2020년｜사람·농지 플랜 실질화와 전달체계 통합

정부는 기존 사람·농지 플랜 가운데 실제 지역 토론에 기반했다고 보기 어려운 계획이 있다고 인정했다. 2019년부터 농업인의 나이·후계자·은퇴·규모확대 의향을 조사하고, 결과를 지도화한 뒤 지역에서 토론하는 ‘실질화’를 추진했다.

2020년 4월에는 개정 농지중간관리사업법이 완전 시행돼, 시정촌 단계의 농지이용집적원활화사업이 농지뱅크 체계로 통합됐다.

• 실질화 3요소: 농업인 설문, 현황지도, 중심경영체로의 집약화 방침
• 2018년도 말 기존 플랜: 1,583개 시정촌·15,444개 구역
• 2021년도 실질화된 플랜 작성: 1,437개 시정촌
• 현장 문제: 2020년 조사에서 농업위원회와 농지뱅크의 연계가 충분하지 않다고 답한 시정촌이 62%

2021~2022년｜eMAFF 지도와 대장 연계

농지정보 공개는 행정업무의 공통 지도 구축으로 확장됐다. 농지대장, 수전대장, 필지 폴리곤 등 목적이 다른 정보를 위치·구획과 연결하고, 태블릿으로 현장조사와 농업인 의향을 입력하는 체계가 추진됐다.

• 2022년도 이후: 여러 농지 관련 대장의 전국적 연계 추진
• 활용: 현장확인, 이용의향 조사, 목표지도 초안, 데이터 분석
• 한계: 대장 간 공통 식별키 부재와 등기필지·현황구획 불일치

2022년｜지역계획 법제화 결정

2022년 5월 농업경영기반강화촉진법 등의 개정법이 성립했다. 사람·농지 플랜을 법정 지역계획으로 전환하고, 10년 후 농업을 담당할 자별로 이용할 필지를 표시하는 목표지도를 작성하도록 했다.

• 계획 작성자: 시정촌
• 목표지도 초안: 시정촌의 요청을 받은 농업위원회
• 협력기관: 농지뱅크, JA, 토지개량구, 보급지도기관, 농촌 RMO 등

2023년｜지역계획과 목표지도 시행

개정법이 2023년 4월 시행됐다. 지역계획은 지역 농업의 비전과 목표지도를 함께 담는 법정계획이 됐다. 농지뱅크는 단순 공모보다 지역계획의 달성에 기여하는 방식으로 사업을 수행하게 됐다.

종전 농지뱅크의 농용지이용배분계획과 시정촌의 농용지이용집적계획은 농용지이용집적등촉진계획으로 통합됐다. 지역계획에 표시된 수취인에게 권리를 설정할 때는 일부 첨부서류도 생략할 수 있게 됐다.

• 핵심 변화: 계획과 실제 권리설정 경로의 결합
• 농지법 변화: 권리취득 하한면적 요건 폐지
• 소유자불명 농지: 공시기간 6개월에서 2개월, 이용권 상한 20년에서 40년으로 확대
• 자료: 농업경영기반강화촉진법 등 개정 설명

2025년｜전국 지역계획 작성

법 시행 후 2년 안인 2025년 3월 말까지 지역계획을 작성하도록 한 기한이 도래했다. 2025년 4월 말 기준 1,615개 시정촌에서 18,894개 지역계획이 작성됐다.

• 계획구역의 농용지 등: 422.2만 ha
• 10년 후 수취인 표시 면적: 288.3만 ha, 68.3%
• 수취인 미지정 면적: 133.9만 ha, 31.7%

2025~2026년｜계획 작성에서 실현과 검증으로

2025년 새 식료·농업·농촌 기본계획은 담당경영체 농지 집적률의 새 KPI를 2030년 70%로 설정했다. 기존 2023년 80% 목표를 현실에 맞게 다시 설정한 것이다.

농림수산성이 약 4,600개 지역계획을 분석한 결과, 많은 지역에서 적정한 농지 이용 확보까지 토론이 진전되지 못했다. 너무 작은 계획구역, 취약한 수취인 경영기반, 외부 진입에 대한 소극성, 부재지주의 무관심, 분산된 농지와 부족한 기반정비가 확인됐다.

• 다음 과제: 계획구역 광역화, 품목별 단지화, 신규취농자·법인 유치, 기반정비, 부재지주 대응
• 정책 전환: “누구에게 농지를 모을 것인가”에서 “어떤 품목과 산지를 만들 것인가”로 확장
• 자료: 지역계획 분석·검증

2. 집적과 집약화는 같은 말이 아니다

일본 농지정책을 평가하려면 먼저 집적과 집약화를 구분해야 한다.

농지 집적은 담당경영체가 이용하는 농지의 총면적을 늘리는 것이다. 한 경영체가 멀리 떨어진 논과 밭을 여러 개 빌려도 모두 집적면적에 포함된다. 반면 집약화는 그 필지들을 서로 인접한 형태로 묶어 분산착포를 줄이는 것이다.

구분	농지 집적	농지 집약화
일본어	農地集積	農地集約化
의미	담당경영체의 이용면적 증가	한 경영체의 필지를 인접하게 배치
대표지표	담당경영체 이용면적·집적률	단지화율·필지 수·필지 간 거리·연속면적
경영효과	규모 확대	이동·물관리·작업시간과 비용 절감
측정 한계	흩어진 필지도 모두 포함	전국 장기 시계열이 상대적으로 부족

담당경영체 집적률 62.1%는 일본 농지의 62.1%가 연속된 대규모 단지로 정리됐다는 뜻이 아니다. 이 지표에는 담당경영체의 소유지와 임차지뿐 아니라 일정한 농작업 수탁면적도 포함된다.

일본 농지정책의 양적 성과는 집적률로 확인할 수 있다. 그러나 스마트농기계 활용, 농기계 이동거리, 물관리, 생산비 절감으로 이어지는 질적 성과를 평가하려면 집약화 지표가 별도로 필요하다.

3. 농지 집적률은 얼마나 높아졌나

농지뱅크 출범 전인 2013년 담당경영체 농지 집적률은 48.7%였다. 2014년 50.3%로 올라선 뒤 매년 대체로 상승해 2025년도에는 62.1%가 됐다.

집적률은 농지뱅크 출범 후 꾸준히 상승했다. 하지만 정책목표와 비교하면 평가는 달라진다. 2013년 정부는 2023년에 집적률 80%를 달성하겠다고 했지만 실제는 60.4%였다. 목표와의 차이는 19.6%포인트였다.

2025년 기본계획은 목표를 2030년 70%로 다시 설정했다. 2025년도 62.1%에서 70%까지 남은 차이는 7.9%포인트다. 이를 5년 동안 단순하게 나누면 매년 약 1.6%포인트씩 높여야 한다. 2025년도의 상승폭 0.6%포인트보다 훨씬 빠른 속도다.

집적률의 이중 평가 농지뱅크 출범 전보다 13.4%포인트 상승했다는 점에서는 성과가 분명하다. 그러나 80%라는 초기 목표를 달성하지 못했고, 새 70% 목표도 최근 속도만으로는 쉽지 않다.

집적면적은 42.6만 ha 증가했다

2013~2025년도 담당경영체 집적면적은 약 42.6만 ha 증가했다. 이 가운데 농지뱅크를 통한 신규 집적은 약 25.9만 ha로, 전체 증가분의 약 61%였다.

농지뱅크가 증가분의 과반을 담당했다는 점은 제도의 중요성을 보여준다. 동시에 전체 집적면적 263.4만 ha를 모두 농지뱅크가 관리하는 것은 아니다. 기존 소유지와 직접 임대차, 농작업 수탁 등 여러 경로가 함께 포함된다.

4. 지역별 격차: 전국 평균만으로는 보이지 않는 것

2025년도 담당경영체 집적률은 홋카이도 92.9%에서 오사카 14.4%까지 큰 차이를 보였다. 평야 논농업 지역과 대규모 경영이 발달한 지역에서는 집적률이 높고, 도시근교·과수·시설원예·중산간지 비중이 높은 지역에서는 낮은 경향이 있다.

이 차이는 단순히 정책을 잘했는지 못했는지를 나타내는 순위가 아니다. 경지 규모, 작목, 도시화, 임대차 관행, 집락영농의 발달 정도가 모두 다르다. 그래도 전국 평균이 지역의 실제 상황을 크게 가릴 수 있다는 점은 분명하다.

5. 농지뱅크는 어떻게 작동하는가

농지뱅크라는 이름 때문에 토지를 사서 보유하는 은행을 떠올리기 쉽다. 그러나 일본 농지중간관리기구의 기본 기능은 여러 소유자에게 농지를 빌린 뒤, 이를 필요한 경영체에 다시 빌려주는 것이다.

도도부현·시정촌·농업단체 등이 출자한 법인 가운데 도도부현 지사가 하나를 농지중간관리기구로 지정한다. 농지뱅크는 소유자와 수취인 사이에서 임대차와 농작업 수위탁을 조정하고, 필요하면 필지 조건을 정비한다.

농지뱅크는 다음과 같은 단계로 작동한다. 은퇴·상속·임대·유휴농지를 가진 여러 농지 소유자로부터 시작해 농업위원회가 소유·이용상황과 향후 의향을 조사하고, 지역계획과 목표지도로 10년 후 수취인과 필지 배치를 합의한다. 이어 농지뱅크가 일괄 차입·권리관리·필지 재배분을 수행하고 필요시 대구획화·수리시설·진입로 등 기반정비를 거쳐, 최종적으로 인정농업자·집락영농·법인·신규취농자 같은 담당경영체에게 이른다.

농지뱅크의 여덟 가지 기능

1. 여러 소유자의 농지를 일괄해서 빌린다.
2. 서로 흩어진 필지를 수취인별로 재배치한다.
3. 임대료를 받아 소유자에게 지급한다.
4. 농지 상담원과 현장 코디네이터가 수취인을 찾는다.
5. 바로 수취인이 없는 농지를 일정 범위에서 보전관리한다.
6. 유휴농지를 간단히 정비해 다시 이용할 수 있게 한다.
7. 토지개량사업과 연결해 대구획화와 수리시설 정비를 추진한다.
8. 소유자불명 농지도 행정 절차를 거쳐 이용할 수 있게 한다.

초기 공모형에서 지역계획 실현형으로

구분	2014년 창설 당시	2019~2022년 통합기	2023년 이후
기본 방식	나온 농지를 공모하고 수취인과 매칭	사람·농지 플랜 실질화와 연계	목표지도 실현에 맞춰 권리 재편
계획과의 관계	연계가 약하거나 지역별 편차	실질화된 플랜을 핵심으로 활용	지역계획 달성에 기여할 법적 의무
권리계획	농지뱅크와 시정촌 계획 병존	기존 경로 통합 추진	농용지이용집적등촉진계획으로 통합
대상	임대차 중심	임대차와 기존 집적사업 통합	임대차와 농작업 수위탁 포함
수취인	공모 신청자 중심	플랜의 중심경영체	목표지도에 표시된 자 중심
지원	집적협력금	플랜·집적사업 연계	기반정비·신규진입·목표지도와 연계

초기 농지뱅크는 소유자가 내놓은 농지를 받아 공모로 수취인을 찾는 성격이 강했다. 이 방식은 개별 거래비용을 줄였지만, 지역 전체의 필지 배치를 바꾸는 데 한계가 있었다. 조건이 좋은 농지만 거래되고 불리한 농지는 남을 가능성도 있었다.

2023년 이후에는 목표지도가 먼저 미래 배치를 제시하고, 농지뱅크가 그 배치를 실현하도록 바뀌었다. 농지뱅크는 지역 밖 수취인 후보도 찾고, 농업위원회는 소유자에게 농지뱅크 이용을 권유하며, 시정촌은 필요하면 소유자에게 농지뱅크와 협의하도록 권고할 수 있다.

농지뱅크와 기반정비

농지를 한 경영체에 넘기더라도 필지가 작고 길이 좁으며 수리시설이 낡았다면 생산성 향상은 제한적이다. 일본은 농지뱅크가 장기간 빌린 지역에서 대구획화와 수리시설·농로 정비를 함께 추진하는 제도를 마련했다.

일정한 면적과 임차기간 등 요건을 충족하면 농지중간관리기구 관련 농지정비사업을 농가부담 없이 시행할 수 있다. 정책적으로는 권리 집약과 물리적 기반정비를 결합하는 장치다.

그러나 기반정비에는 시간이 걸리고, 토지소유자의 동의와 지역의 수리질서도 고려해야 한다. 과수원이나 시설원예 농지처럼 나무·하우스 등 부착물이 있는 경우에는 단순한 임대차만으로 수취인을 바꾸기 어렵다.

6. 소유자를 찾을 수 없는 농지도 40년간 이용한다

상속 미등기와 부재지주 증가는 농지 집적의 구조적 장애다. 소유자가 사망한 뒤 상속등기가 되지 않으면 수십 명의 상속인을 조사해야 할 수 있다. 소유자가 확인돼도 도시로 이주해 연락이 닿지 않는 경우가 있다.

2018년 일본은 농업위원회가 일정 범위에서 소유자를 탐색하고 공시한 뒤, 도도부현 지사의 재정을 통해 농지뱅크에 이용권을 설정할 수 있는 제도를 도입했다. 2023년 시행 개정에서는 절차가 다음과 같이 바뀌었다.

항목	종전	2023년 이후
소유자 탐색 후 공시기간	6개월	2개월
농지뱅크 이용권 상한	20년	40년
일부 공유자만 확인된 농지	활용 절차가 복잡	확인된 공유자 동의와 공시 등을 거쳐 활용 가능
지역계획과 관계	별도 절차 중심	지역계획 안 농지는 절차 신속화 추진

이 제도는 소유권을 국가가 가져오는 것이 아니다. 권리자가 완전히 정리되지 않아도 농지가 장기간 방치되지 않도록 농업상 이용권을 먼저 설정하는 방식이다. 농지뱅크가 법적·행정적 불확실성을 중간에서 흡수한다.

7. 사람·농지 플랜은 왜 지역계획으로 바뀌었나

2012년 시작된 사람·농지 플랜은 지역이 스스로 중심경영체와 농업의 미래를 논의하도록 했다는 점에서 중요했다. 그러나 플랜에 중심경영체 이름만 적고, 어떤 필지를 언제 넘길지는 정하지 않은 사례가 있었다. 보조사업을 받기 위한 형식적 명단에 머물렀다는 비판도 나왔다.

농림수산성은 2018년도 말 1,583개 시정촌의 15,444개 구역에서 플랜이 작성됐지만, 그중에는 지역 토론에 기반했다고 보기 어려운 것도 있었다고 설명했다.

계획의 세 단계

구분	사람·농지 플랜	실질화된 사람·농지 플랜	법정 지역계획
주된 시기	2012~2018년	2019~2022년	2023년 이후
법적 성격	비법정	비법정	농업경영기반강화촉진법상 법정계획
핵심 내용	중심경영체와 지역 장래상	설문·현황지도·집약화 방침	지역 비전과 10년 후 목표지도
필지 단위 정보	필수 아님	현황지도 활용	수취인별 이용농지를 지도에 표시
농지뱅크 연계	지역별 차이	연계 강화	계획 실현을 위한 권리설정 경로와 결합
대표 한계	형식적 작성	토론·조사에 큰 행정부담	수취인 미정과 계획의 실행력

2019년 실질화는 농업인의 연령, 후계자, 은퇴·임대·규모확대 의향을 조사하고 이를 지도 위에 나타내도록 했다. 지도를 보며 농지의 미래를 토론하는 방식이다. 2021년도에는 1,437개 시정촌에서 실질화된 플랜이 작성됐다.

2023년 지역계획은 이 과정을 법정화했다. 지역의 미래 농업상뿐 아니라 10년 후 농업을 담당할 자별로 이용할 농지를 목표지도에 표시해야 한다. 계획은 상황 변화에 따라 계속 수정할 수 있다.

지역계획은 누가 만드는가

주체	역할
시정촌	협의의 장 설치, 지역계획 작성·공고·변경
농업위원회	소유·이용·의향 파악, 목표지도 초안 작성, 농지 이용 최적화
농지뱅크	수취인 탐색, 임차·전대, 촉진계획 작성, 필지 재배분
JA	조합원의 경영·출하 의향과 산지정보 제공
토지개량구	수리시설·농로·기반정비 정보 제공
보급지도기관	작목·기술·경영계획 지원
농업인과 소유자	현재 이용과 은퇴·임대·확대 의향 제시, 지역 합의 참여
집락영농·법인·신규취농자	목표지도에서 농지를 실제로 인수할 수취인

목표지도에 이름과 필지를 표시했다고 권리가 자동으로 이전되는 것은 아니다. 농지뱅크의 농용지이용집적등촉진계획과 실제 계약·공고가 뒤따라야 한다. 그러므로 지역계획 작성 수와 실제 권리설정 완료면적을 구분해서 평가해야 한다.

8. 지역계획은 전국을 덮었지만 3분의 1은 수취인이 없다

2025년 4월 말 기준 전국 1,615개 시정촌에서 18,894개 지역계획이 작성됐다. 계획구역의 농용지 등은 422.2만 ha였다. 이 가운데 10년 후 수취인이 표시된 면적은 288.3만 ha, 68.3%였다.

나머지 133.9만 ha, 31.7%에는 미래 수취인이 표시되지 않았다.

• 수취인표시 68%
• 수취인미지정 32%

자료: 농림수산성, 지역계획 작성 현황. 2025년 4월 말 기준. 농용지 등에는 축사·공동이용시설 등 일부 농업용 시설면적이 포함돼 전체 경지면적과 완전히 같지 않다.

수취인 미지정 비율은 지역마다 달랐다. 홋카이도는 9%였지만 중국·시코쿠는 60%, 간토는 49%였다. 대규모 경영체가 발달한 지역과 중산간지·도시근교·소규모 과수산지 사이의 구조 차이가 계획에도 나타난 것이다.

계획을 만든 행정절차 자체는 전국적으로 진행됐다. 문제는 계획에 적을 경영체가 없거나, 있어도 추가 농지를 인수할 여력이 부족하다는 데 있다.

농림수산성이 약 4,600개 지역계획을 분석한 결과 다음 문제가 확인됐다.

• 작은 집락 단위에서만 토론해 지역 안에 수취인이 없는 경우
• 지역 밖 신규취농자와 법인 진입을 적극적으로 고려하지 않은 경우
• 고령 농업인의 의향이 우선돼 외부 수취인 논의가 어려운 경우
• 수취인 후보의 자금·노동력·경영기반이 취약한 경우
• 농지가 흩어져 있고 기반정비가 부족해 받아도 수익을 내기 어려운 경우
• 부재지주가 지역 토론과 농지 이용에 관심을 보이지 않는 경우
• 과수나 농업용 하우스 등 부착물 때문에 임대차가 어려운 경우

지역계획이 드러낸 진짜 문제 일본 농지정책의 병목은 농지를 내놓을 소유자가 부족한 것만이 아니다. 농지를 지속적으로 맡을 수 있는 경영체와 노동력, 자본, 품목전략이 부족하다.

9. 집락영농은 지역 농지를 누가 맡을 것인가에 대한 일본식 답이었다

집락영농은 집락 단위 합의에 따라 농업생산 과정의 일부 또는 전부를 공동화·통일화한 영농을 뜻한다. 여러 농가가 농기계를 공동 이용하거나 작업을 함께하고, 조직이 농지를 직접 경영하거나 농작업을 수탁한다.

개인 대농이 부족한 논농업과 중산간지에서 집락영농은 지역 농지를 유지하는 중요한 수취인이었다. 사람·농지 플랜의 중심경영체가 되고, 현재는 지역계획 목표지도에 농지를 인수할 자로 표시될 수 있다.

조직 수는 줄고 법인 비율은 높아졌다

전체 집락영농 수는 2017년 15,136개를 정점으로 감소했다. 법인 수는 오랫동안 증가했기 때문에 법인 비율은 2010년 13.3%에서 2026년 42.5%로 높아졌다.

그러나 2026년에는 전체 조직이 전년보다 330개 줄었고, 법인 집락영농도 56개 감소했다. 법인화만으로 조직의 지속가능성이 보장되지 않는 단계에 들어선 것이다. 소농·소규모 경영체가 규모화의 문턱을 넘지 못하는 구조는 한국과 일본이 비슷하게 겪고 있는 문제이기도 하다.

여전히 하나의 집락과 소규모 조직이 많다

2026년 집락영농의 72.2%는 하나의 농업집락으로 구성됐다. 현황 집적면적이 10ha 미만인 조직이 26.8%로 가장 많았고, 10~20ha가 22.0%였다. 법인은 비법인보다 여러 집락을 포괄하거나 20ha 이상을 경영하는 비율이 높았다.

집락영농의 정책과제는 더 이상 조직 수와 법인화율만으로 설명하기 어렵다. 상근인력, 후계자, 매출과 현금흐름, 농기계 갱신, 여러 집락의 광역 통합이 중요해졌다.

지역계획 속 집락영농

집락영농은 다음과 같은 경로로 지역 농지를 인수한다.

1. 고령 농가의 은퇴·임대 의향이 나타난다.
2. 지역계획에서 집락영농을 수취인으로 표시한다.
3. 농지뱅크가 여러 소유자의 권리를 묶어 전대한다.
4. 집락영농이 기계·노동·물관리와 생산을 통합한다.

이 방식은 지역 내부의 신뢰와 공동관리를 활용할 수 있다. 반면 집락 내부의 기존 농가만을 우선하면 외부 청년과 기업의 진입을 막을 수 있다. 구성원 전체가 고령화하면 농지뱅크가 모은 농지를 추가로 인수할 능력도 떨어진다.

10. 농지 데이터베이스는 공개지도에서 행정 플랫폼으로 진화했다

농지뱅크가 여러 필지를 모으려면 먼저 각 필지의 위치, 지목, 면적, 권리, 현재 경작자, 유휴상태를 알아야 한다. 2013년 농지법 개정은 농업위원회에 농지대장과 전자지도를 정비하고 공개할 의무를 부과했다. 2015년 4월 전국 농지정보 공개시스템이 가동됐다.

현재의 eMAFF 농지나비에서는 누구나 위성영상 위에서 농지의 위치와 대략적인 형태를 보고, 조건을 지정해 검색할 수 있다. 일부 정보는 GeoJSON 등의 형태로 내려받아 민간 영농관리 서비스에서도 활용할 수 있다.

데이터화의 다섯 단계

단계	시기	변화
농지대장 정비	2013~2014년	농업위원회의 대장·전자지도 정비와 공개 의무화
인터넷 공개	2015년	전국 농지정보 공개시스템 가동
현장 업무화	2020년대 초	태블릿 현장확인과 농업인 의향조사 지원
대장 연계	2022년 이후	농지대장·수전대장·필지 폴리곤 등 연결 추진
계획·외부 활용	2023년 이후	목표지도 작성, GeoJSON 내려받기, 민간서비스 연계

무엇을 공개하고 무엇을 보호하는가

인터넷에서 볼 수 있는 정보	공개가 제한되는 정보
소재·지번	소유자 성명
지목·면적	경작자 성명
농업진흥지역·도시계획 구분	상세 연락처와 개인정보
임차권 종류·존속기간	법적 권리증명 문서
농지뱅크 이용 여부	확정 측량경계
유휴농지 판단·조사일	계약 체결에 필요한 비공개 정보
소유자의 임대·매각 의향	동의 없는 개인별 의향정보

농업위원회 창구에서는 특정 절차를 거쳐 인터넷 공개범위보다 더 많은 정보를 열람할 수 있다. 그러나 인터넷 지도만으로 소유자를 찾아 계약할 수는 없다.

농지정보는 하나의 완전한 원장이 아니다

농지 데이터는 부동산 등기(소유·지번·등기면적), 농지대장(지목·권리·경작·유휴상태), 수전대장·보조사업 대장(작물·교부금·논 활용), 필지 폴리곤(위성·항공영상 기반 현황구획)이라는 서로 다른 레이어로 구성된다. eMAFF 지도는 이 레이어들을 조회·현장확인·의향조사·목표지도 작성에서 겹쳐서 보여준다.

농림수산성 검토자료는 농지 데이터 연계의 구조적 문제를 다음과 같이 설명한다.

• 농지대장·수전대장 등은 오랫동안 별도로 관리돼 공통 식별키가 없다.
• 농지대장은 등기부를 기반으로 하지만 필지 폴리곤은 위성·항공영상의 현황을 기반으로 한다.
• 등기상 한 필지가 실제로 여러 경작구획으로 나뉘거나, 여러 등기필지를 하나처럼 경작할 수 있다.
• 대장과 폴리곤의 갱신 시점이 서로 다르다.
• 농지나비의 위치와 경계는 대략적인 정보로 법적 경계를 확정하지 않는다.
• 공개정보는 법적 증명력이 없고 반드시 최신이라고 보장되지 않는다.

자료: 농림수산성, 농지 데이터 정비의 실태, eMAFF 농지나비 이용규약.

따라서 eMAFF 지도는 토지등기 시스템을 대체하는 단일 원장이 아니다. 농업위원회와 시정촌, 농지뱅크가 농지 이용을 조사하고 계획하며 현장에서 확인하도록 돕는 행정 GIS에 가깝다.

11. 네 제도는 하나의 사슬로 작동한다

농지뱅크, 지역계획, 집락영농, 농지 데이터베이스는 서로 독립된 사업이 아니다. 각각 정보, 합의, 권리, 경영이라는 다른 문제를 해결한다.

농지 데이터베이스는 “현재 누가 어느 필지를 이용하는가”에 답한다. 지역계획과 목표지도는 “10년 후 누가 어느 필지를 이용해야 하는가”를 정하고, 농지뱅크는 “어떤 권리와 절차로 필지를 묶어 넘길 것인가”를 실행한다. 집락영농·인정농업자·법인·신규취농자는 “누가 실제로 경작하고 관리할 것인가”를 맡고, 마지막으로 기반정비가 “어떻게 연속 필지를 만들고 생산비를 낮출 것인가”를 해결한다.

한 층이라도 빠지면 제도가 작동하기 어렵다.

• 데이터만 있고 수취인이 없으면 목표지도는 비어 있게 된다.
• 계획만 있고 권리조정이 없으면 실제 임대차가 이루어지지 않는다.
• 농지뱅크가 권리를 모아도 경영체의 노동력과 자본이 부족하면 농지를 받을 수 없다.
• 경영면적을 늘려도 필지가 흩어져 있으면 생산비 절감이 제한된다.
• 집락 내부 합의만 강조하면 지역 밖 청년·법인·기업의 진입이 어려워진다.

12. 무엇이 성과였고 무엇이 미완성인가

일본 농지제도를 성공이나 실패 중 하나로만 평가하기는 어렵다. 공적 중개와 데이터 기반은 분명 진전됐고 집적률도 상승했다. 반면 초기 목표에는 미치지 못했고, 미래 수취인이 없는 농지가 광범위하게 남았다.

확인된 성과

분야	성과
농지 집적	담당경영체 집적률 48.7%에서 62.1%로 상승
공적 중개	47개 도도부현에 단일 농지뱅크 체계 정착
농지뱅크 기여	2013년 이후 신규 집적 증가분의 약 61% 기여
지역계획	1,615개 시정촌·18,894지구에서 법정계획 작성
권리조정	시정촌 계획과 농지뱅크 배분계획을 촉진계획으로 통합
소유자불명 농지	간소한 공시와 최장 40년 이용권 설정 가능
집단경영	집락영농 법인 비율 13.3%에서 42.5%로 상승
데이터	전국 농지검색, 현장확인, 목표지도 지원 기반 구축

남은 한계

분야	한계
목표 달성	2023년 80% 목표에 비해 실제 60.4%
수취인	지역계획 면적의 31.7%에 10년 후 수취인이 없음
집약화	집적률에 비해 전국 장기 성과지표가 부족
지역격차	집적률 92.9%에서 14.4%까지 큰 차이
경영능력	고령화, 노동력·자본 부족으로 추가 농지 인수에 한계
집락영농	전체 조직과 법인 수가 최근 함께 감소
조건불리 농지	수취인 없는 농지를 뱅크가 먼저 빌릴 경우 관리비용 발생
계획의 형식화	작성기한이 충분한 토론보다 우선될 위험
데이터	공통키·경계·갱신주기 불일치와 수작업 부담

종합 평가 일본은 농지를 공적 이용조정 체계 안으로 끌어들이는 데는 진전했다. 그러나 그 농지를 연속된 생산단지로 만들고 장기간 맡을 경영체를 확보하는 단계는 아직 미완성이다.

13. 2030년까지 무엇이 달라져야 하나

2025년 기본계획은 2030년 담당경영체 집적률 70%를 새 KPI로 제시했다. 목표를 달성하려면 집적률을 2025년 62.1%에서 7.9%포인트 높여야 한다.

목표 달성을 위해 일본 정부가 검토하는 방향은 다음과 같다.

1. 너무 작은 지역계획 구역을 여러 집락 또는 더 넓은 권역으로 통합한다.
2. 목표지도에서 수취인이 정해지지 않은 농지를 별도로 관리한다.
3. 지역 밖 신규취농자와 농업법인, 기업을 적극적으로 유치한다.
4. 수취인에게 자금·노동력·농기계·경영지원을 함께 제공한다.
5. 농지 집약화와 대구획화, 수리시설 정비를 동시에 추진한다.
6. 집락영농의 광역합병과 상근인력·후계자 확보를 지원한다.
7. 목표지도를 종이 도면이 아닌 디지털 필지 데이터로 관리한다.
8. 집적률뿐 아니라 단지화율과 필지 간 이동거리 등 집약화 지표를 도입한다.
9. ‘누구에게 모을 것인가’를 넘어 ‘어떤 품목의 산지를 만들 것인가’를 지역계획에 반영한다.

결국 2030년 목표는 농지뱅크의 취급면적만 늘려서는 달성하기 어렵다. 수취인의 경영능력과 지역의 품목전략, 기반정비, 데이터 품질이 함께 개선돼야 한다.

14. 한국 농지정책에 주는 시사점

일본 사례를 한국에 그대로 적용할 수는 없다. 농지 소유구조와 경지 규모, 농업경영체 정의, 농지은행의 법적 기능이 다르기 때문이다. 그러나 제도 설계의 순서와 성과평가 방식에서는 몇 가지 시사점을 얻을 수 있다. 일본의 농업법인 정책이 법인 수보다 연결 구조를 중시하는 방향으로 진화해 온 과정도 함께 참고할 만하다.

첫째, 농지은행 취급면적과 실제 집약화를 분리해 평가해야 한다

농지은행을 통해 몇 ha가 거래됐는지만으로 규모화 성과를 판단하면 필지 분산 문제가 가려진다. 경영체당 필지 수, 필지 간 평균거리, 연속단지 면적, 농기계 이동시간을 함께 측정해야 한다.

둘째, 지역 농지이용계획은 필지별 실행계획이어야 한다

마을 또는 읍면 단위 계획에는 미래 수취인, 이전 예상시기, 임대·매매·작업위탁 중 어떤 방식인지, 필요한 기반정비가 무엇인지가 포함돼야 한다. 희망조사와 명단만으로는 실행계획이 되기 어렵다.

셋째, 농지를 받을 경영체의 능력을 검증해야 한다

경영규모가 크다는 이유만으로 수취인으로 지정해서는 안 된다. 노동력, 현금흐름, 부채, 농기계, 품목별 기술, 추가 인수 가능면적을 함께 검토해야 한다.

넷째, 공동영농은 개인 규모화의 보완재로 다뤄야 한다

개별 농가에 농지를 집중하기 어려운 지역에서는 공동영농법인, 농작업대행조직, 지역관리조직이 필요하다. 조직 수와 법인화율보다 상근인력, 매출, 수익, 승계, 농기계 갱신능력을 평가해야 한다.

다섯째, 수취인 없는 농지를 제도적으로 드러내야 한다

미래 수취인이 없는 농지를 계획의 실패로 보고 숨기면 대응이 늦어진다. 광역 수취인 공모, 공공관리, 조방적 이용, 경관·환경 보전, 제한적 비농업 이용 등 별도의 경로를 설계해야 한다.

여섯째, 농지 데이터는 연결하되 법적 의미를 구분해야 한다

농지대장, 농업경영체등록, 직불금, 지적도, 위성영상, 실제 경작구획은 서로 다른 목적으로 만들어졌다. 공통키와 갱신체계를 마련하되 등기경계, 현황경계, 보조사업상의 필지를 같은 것으로 간주해서는 안 된다.

15. 앞으로 농지제도를 평가할 여덟 가지 지표

일본의 경험은 농지 집적률 하나로 정책을 평가해서는 안 된다는 점을 보여준다.

평가영역	필요한 지표
집적	담당경영체 이용면적과 전체 경지 대비 비율
집약화	경영체당 필지 수, 필지 간 거리, 연속단지 면적, 단지화율
계획 실행	목표지도 표시 면적 중 실제 권리설정 완료면적
수취능력	수취인의 노동력, 매출, 현금흐름, 농기계, 추가 인수가능면적
조건불리 농지	수취인 미지정 면적, 유휴화율, 보전관리 비용
공동영농 지속성	상근인력, 후계자, 구성원 연령, 광역합병, 수익성
데이터 품질	대장 갱신주기, 필지 연결률, 오류율, 목표지도 디지털화율
생산성	10a당 노동시간, 농기계 이동시간, 생산비, 스마트농기계 가동률

이 지표들을 함께 볼 때 농지를 얼마나 많이 모았는지뿐 아니라, 모인 농지가 실제로 생산성과 지역 농업의 지속가능성을 높였는지 판단할 수 있다.

결론: 제도는 농지를 모았고, 이제는 농지를 맡을 사람이 필요하다

2010년대 이후 일본 농지제도는 다섯 단계로 변했다.

1. 임차를 통한 농업 진입을 넓혔다.
2. 지역이 중심경영체를 정하도록 했다.
3. 농지뱅크가 여러 소유자의 이용권을 모아 재배분했다.
4. 농지대장과 전자지도를 계획과 현장업무에 연결했다.
5. 지역계획과 목표지도로 10년 후 필지별 이용자를 법정계획에 표시했다.

이 변화는 농지정책의 중심을 소유자격에서 이용조정으로 옮겼다. 담당경영체 집적률은 농지뱅크 출범 전 48.7%에서 62.1%로 높아졌고, 농지뱅크는 증가면적의 과반을 중개했다. 전국의 대부분 시정촌이 미래 농지이용을 논의하는 법정계획도 만들었다.

하지만 계획구역의 31.7%에는 10년 후 수취인이 없다. 집락영농은 법인화됐지만 조직 수와 법인 수가 최근 감소하고 있다. 필지를 전자지도에 올렸지만 등기와 현황, 여러 행정대장 사이의 불일치도 남아 있다. 면적 집적이 연속 필지화와 생산비 절감으로 얼마나 이어졌는지를 보여주는 지표도 충분하지 않다.

일본 농지제도의 다음 단계는 새로운 중개기관을 하나 더 만드는 것이 아니다. 지역 밖을 포함해 농지를 맡을 경영체를 키우고, 수익성 있는 품목과 산지를 설계하며, 물리적 기반정비와 데이터 정합성을 함께 높이는 일이다.

지난 15년이 농지를 공적 조정체계 안으로 모으는 시기였다면, 앞으로의 과제는 그 농지를 누가, 어떤 경영으로, 얼마나 지속가능하게 이용할 것인가에 있다.

자료 해석 시 주의사항

1. 2025년도 농지뱅크 실적은 일본 회계연도 말인 2026년 3월 기준이다.
2. 담당경영체 집적면적은 소유지·임차지·특정 농작업 수탁지를 포함한다.
3. 담당경영체 집적면적은 농지뱅크 차입·전대면적과 같지 않다.
4. 집적률 상승은 필지의 인접성과 단지화를 직접 의미하지 않는다.
5. 지역계획의 농용지 등에는 축사·공동이용시설 등 일부 농업용 시설면적이 포함된다.
6. 목표지도는 미래 계획이며 실제 권리설정이 완료된 면적이 아니다.
7. 농지나비 정보는 법적 경계와 권리를 증명하지 않으며 최신 정보가 아닐 수 있다.
8. 집락영농의 현황 집적면적에는 경영경지와 농작업 수탁면적이 함께 포함된다.
9. 일본 정부 통계는 반올림 때문에 합계와 구성항목의 합이 일치하지 않을 수 있다.
10. 도도부현별 집적률은 작목·도시화·경지규모 차이가 크므로 단순 정책 순위로 해석하지 않는다.

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참고문헌

1. 農林水産省. (2026). 2025년도 농지중간관리기구 실적. maff.go.jp
2. 農林水産省. 지역계획 작성 현황. (2025년 4월 말 기준). maff.go.jp
3. 農林水産省. (2023). 농업경영기반강화촉진법 등 개정 설명. maff.go.jp
4. 農林水産省. (2025). 지역계획 분석·검증. maff.go.jp
5. 農林水産省. (2023). 실질화된 사람·농지 플랜. maff.go.jp
6. 農林水産省. (2022). 농업위원회법 개정 설명. maff.go.jp
7. 農林水産省. (2026). eMAFF 지도. maff.go.jp
8. 農林水産省. eMAFF 농지나비 설명·이용규약. map.maff.go.jp
9. 農林水産省. (2024). 농지 데이터 정비의 실태. maff.go.jp
10. 農林水産省. (2026). 2026년 집락영농실태조사. maff.go.jp
11. 農林水産省. 농지중간관리기구 출범 배경 (2014년도 농업백서). maff.go.jp
12. 農林水産省. (2026). 소유자불명 농지 활용제도. maff.go.jp