한·일은 같은 ‘소농 함정’에 빠졌다 — 그런데 한국만 출구를 못 찾는 이유

한국 농업의 생산성이 낮다는 지적은 오래된 이야기다. 흔한 설명은 ‘고령화’와 ‘영세성’이지만, 두 단어는 지금의 상태를 묘사할 뿐 그 원인까지 설명해 주지 못한다.

농가가 더 열심히 일해도 생산성이 오르지 않는 이유, 일본을 오래 따라 했는데도 격차가 좁혀지지 않은 이유는 따로 있다. 이 글은 그 원인을 세 겹으로 본다. 농지의 영세성, 농촌진흥 체계의 분리(농협이 기술 지도와 유통을 별개로 두는 구조), 그리고 인식의 함정(소농 중심 내러티브)이다. 셋은 따로 떨어진 원인이 아니라 서로를 강화한다.

농업은 전체 일자리의 5.4%를 차지하지만, 만들어내는 부가가치는 GDP의 1.8%에 그친다. 일하는 사람 수에 견주면 1인당 생산성은 경제 전체 평균의 약 3분의 1 수준이다.

1부. 영세성의 함정 — 생산성을 올릴 이유가 적었다

농가가 짓는 땅은 호당 평균 1.50ha다(통계청, 2023). 전체 농가의 60% 이상이 1ha 미만이고, 3ha 이상 농가는 열 곳 중 한 곳에도 미치지 못한다(2017년 분포 기준). 같은 시기 일본(비홋카이도)은 2.2ha, EU는 17.8ha, 미국은 176ha 수준이다.

땅이 작으면 단위면적당 생산성을 끌어올려도 늘어나는 소득의 절대 액수가 작다. 농가가 농사로 버는 돈은 연 949만원이고, 농업소득이 가구 전체 소득에서 차지하는 비중은 20.6%까지 떨어졌다(1994년에는 50.8%였다). 농사에서 적자를 보는 농가가 23.8%에 이른다(FFTC-AP, 2023).

농업소득 비중 20%란 곧 대부분의 농가가 농사 밖 소득으로 생계를 잇는다는 뜻이다.

이런 조건에서는 비싼 기계·기술 투자보다 가족 노동을 더 투입하는 편이 합리적이다. 가족 노동에는 따로 임금이 들지 않기 때문이다. 그래서 기계로 일손을 대체할 유인이 약해진다. 차야노프의 가족농 모델이 설명하는 대목이다.

영세성은 규모만의 문제가 아니라 ‘투자할 이유’의 문제다. 생산성을 높여도 돌아오는 보상이 작으면 농가는 효율 대신 노력으로 메운다. 보호된 내수 시장에서 일정 규모를 갖춘 농가에게는 규모 자체가 경쟁력이 되기 때문에, 효율을 더 끌어올릴 유인이 약해지는 측면도 있다.

2부. 지도·유통 분리의 함정 — 품질을 책임지는 주체가 없었다

한·일의 농촌진흥 체계를 나란히 두면 구조가 드러난다. 한국의 지도 체계는 세 층이다. 농촌진흥청(국가) → 도 농업기술원(광역, 9곳) → 시·군 농업기술센터(기초, 약 156곳)로 이어지고, 광역 단위 연구·지도 기관인 도 농업기술원이 별도로 존재한다(농촌진흥청).

일본의 공공 농촌진흥은 도도부현(광역 지자체)이 담당한다. 농업개량조장법(1948)에 따라 도도부현 공무원인 ‘보급지도원’이 약 7,300명 일한다. 농협(JA) 역시 ‘영농지도원'(약 1.2만 명, FY2023)을 두지만, 이는 공공 지도와 별개로 병행 운영되는 조직이다(e-Gov; JA그룹).

두 나라의 차이는 지도와 유통이 한 조직 안에 묶여 있는가에 있다. JA 안에서는 네 단계가 한 줄로 이어진다. 농사 지도 → 공동선별(농가가 낸 농산물을 등급·크기별로 골라내기) → 공동계산(같은 등급을 모아 평균 가격으로 정산) → 계통출하(조합을 통해 한꺼번에 출하)로 이어지는 흐름이다. 지도원이 ‘JA가 출하할 수 있는 등급’에 맞춰 농사를 가르치기 때문에, 생산 단계부터 품질이 시장 등급과 맞물린다.

한국은 이 고리가 끊겨 있다. 1997년 농촌진흥지청이 지자체로 이관되면서(지방이전), 지도 공무원 7,324명이 지방직으로 전환됐고 연구와 현장 지도를 잇는 지휘선이 약해졌다. 1998년 한 해에만 시·면 상담실의 62%가 문을 닫았다(withbuyer, 2022). 유통을 맡는 농협은 2012년 신용·경제 사업을 분리한(사업구조 개편) 뒤, 경제사업 성장률이 연 8.5%(2004~2011)에서 2.3%(2012~2020)로 떨어졌다. 농가가 농협을 통해 출하한 비율(계통출하)의 목표 달성률은 32.55%에 그쳤다(농민신문, 2022).

분리 이후 경제사업 성장률은 오히려 떨어졌다. 지도와 유통을 하나로 묶지 못한 한계가 그대로 드러난다.

품질관리는 생산 단계가 시장 등급과 이어질 때 비로소 작동한다. 일본은 그 연결을 조합 안에 넣었고, 한국은 지도(공공)와 유통(농협)을 별개 조직에 둔 채로 그 고리를 잇지 못했다. 다만 일본 모델이 더 낫다고 단순화하기는 어렵다. JA의 농산물 판매사업은 2017년 기준 80%가 적자였고, 상호·공제 사업은 98%가 흑자를 내 그 적자를 보전하고 있다(USDA FAS, 2019). 통합으로 품질은 맞췄지만, 농업 부문 자체의 수익성과는 별개 문제라는 뜻이다.

3부. 소농 이데올로기의 함정 — 일본도 소농국가다

한국과 일본은 모두 소농 구조에서 출발했다. 일본은 2차 대전 직후 연합군 점령기(SCAP)의 농지개혁으로 소농 국가가 됐고, 평균 농지는 0.98ha(1960)에서 2.30ha(2010)로 넓어졌지만 여전히 작은 편이다(FFTC-AP).

다른 것은 ‘소농’이라는 결과가 아니라, 소농을 둘러싼 정치적 지형이다. 한국의 소농 구조는 시간을 두고 세 겹으로 쌓였다.

구조와 법은 오랫동안 규모 확대의 길을 막았다. 농지 소유 상한은 1999년(농업진흥지역)과 2002년(전면 폐지)에 이를 때까지 약 50년간 유지됐다(FFTC-AP). 경자유전 원칙은 농사를 짓지 않는 사람의 농지 소유와 농업법인의 지분 참여를 제한했다.

두 나라 모두 작은 규모에 머물지만, 일본은 그래도 조금씩 커진 반면 한국은 거의 제자리에 머물러 있다.

그 위에 ‘인식의 함정’이 더해졌다. 1966년 창립된 가톨릭농민회(1972년 현재 명칭으로 개칭)에서 시작해, 1980년대에는 농협 민주화 운동이 농민들 사이에서 확산됐고, 1993년 한 해 농민 참가자가 6만 명에 이르렀다. 1990년 결성된 전국농민회총연맹(전농)은 강령에서 ‘자영농·가족농 보호’를 명시했다. 1993년 우루과이라운드(농산물 시장 개방 협상)가 타결된 직후인 1994년 2월에는 서울에서 4만 명이 반대 시위를 벌였고, 개방은 ‘제2의 을사조약’으로 불렸다(한국민족문화대백과; 한국농정신문).

일본은 다른 길을 갔다. JA는 회원제 조직이라 가구 수 자체가 곧 조직력이자 정치적 영향력이기 때문에, 오히려 규모화에 반대해 왔다(2015년 아베 정부 농협개혁의 명분이 됐다). 농가는 일본 전체 가구의 약 4%에 불과하지만, 1선거구 1인 선출 구조에서는 조직된 표가 결과를 가른다(RIETI). 동시에 일본은 인정농업자 제도(1993)와 농지중간관리기구(농지은행, 2014)를 도입해, 개인 간 거래가 아닌 시장을 통한 농지 집적의 길을 열었다(FFTC-AP).

한국과 일본 모두 소농을 지키지만, 방식은 다르다. 한국은 독립적인 농민운동 이념으로, 일본은 농협·자민당·관료의 이익 동맹(이른바 코퍼라티즘)으로 소농을 지켜 왔다. 1980년대 운동권의 농민 결합은 소농 내러티브를 정치·주권 문제로 확장한 증폭 요인이었다. 다만 소농 구조 자체는 그보다 앞선 1950년 농지개혁에서 비롯됐고, 운동권의 영향력이 약해진 2000년대 이후에도 소농 중심 정책은 오히려 더 굳어졌다.

결론. 세 개의 함정, 그리고 출구의 방향

세 겹은 서로를 떠받친다. 땅이 작아 투자할 이유가 약했고(1부), 품질을 책임질 주체가 생산과 유통 어느 쪽에도 자리 잡지 못했으며(2부), 소농 내러티브가 규모화의 정치적 비용을 키웠다(3부). 한 가지만 풀어서는 다른 두 축이 다시 끌어당겨 원래 자리로 돌려놓는다.

일본을 벤치마크로 삼는 데에는 두 가지 한계가 있다. JA의 통합 모델은 외부에 알려진 인상과 실제 운영 구조가 다르고, 그 모델조차 농업 부문 자체는 적자를 면치 못한 채 금융·공제 사업으로 보전하고 있다. 따라잡기보다 다른 길을 설계해야 하는 이유가 여기에 있다.

디지털 전환이 더딘 것도 같은 구조에서 비롯된다. 회수에 오랜 시간이 걸리는 장비 투자는 영세한 농가 한 곳이 단독으로 정당화하기 어렵다.

해답을 단정하기보다 세 가지 질문으로 남긴다.

• 농사 지도와 유통을 어떻게 다시 한 줄로 잇되, 일본 JA 같은 적자 구조에 빠지지 않을 것인가. 예컨대 산지 출하조직과 광역 농업기술센터를 묶어 지도→등급→정산을 한 흐름으로 설계할 수 있는가.
• 규모의 경제와 소농 보호를 동시에 가져갈 수 있는가. 공동경영체가 그 접점이 될 수 있는가.
• ‘생계를 지키는 일(복지)’과 ‘생산성을 높이는 일(구조)’을 분리해 다루는 것이 출발선 아닌가.

함정이 셋이라면 출구도 셋이어야 한다. 한국 농업의 통계 단위를 ‘농가’에서 ‘경영체’로 바꾸자는 논의는 그중 첫 번째 이음새일 수 있다.

관련 읽을거리: 「농가에서 경영체로 — 한국 농업통계가 측정하지 못하는 절반」 (KIFC 데이터 인사이트)

더 깊은 분석과 정책 제안 보기 → 정책 제안

참고문헌

• 통계청, 농가경제조사(2023)·농림어업조사(2024)
• 농림축산식품부(MAFRA), 스마트팜 면적 보도설명자료(2023)
• 농촌진흥청(RDA), 지방 농촌진흥기관 현황
• FFTC Agricultural Policy Platform, 한국 농업구조·소농·농지정책·일본 農會 정책(2023)
• MAFF(일본), 스마트농업 현황 및 농림업센서스(2020·2025)
• OECD, Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2025 — Korea
• USDA Foreign Agricultural Service, Slow Reform of Japan Agricultural Cooperatives(2019)
• 農業改良助長法(e-Gov, 1948); JA그룹 영농지도 자료
• 농민신문, 농협 사업구조 개편 10년 점검(2022)
• The Buyer(withbuyer), 농촌진흥 지방이전 전말(2022)
• 한국민족문화대백과사전, 농지개혁·한국가톨릭농민회·전국농민회총연맹
• 한국농정신문, 우루과이라운드 반대 투쟁
• RIETI, Why the Farm Vote Still Matters in Japan
• HortiDaily, South Korea lags behind Japan in smart farming adoption