행정자료를 조사 명부에만 쓰지 말고 통계의 바탕으로 옮기자 — 상세자료

절반의 전환 — 무엇을 얻고 무엇을 치렀나

• 행정자료를 통계에 쓰자는 논의는 이미 시작된 것이 아니라 이미 시행되고 있습니다. 2025년 농림어업총조사는 조사 명부를 만들 때 활용하는 행정자료를 18종에서 22종으로 늘렸습니다 [1].
• 문제는 그 자료가 들어간 자리입니다.

• 대가는 이미 치렀습니다. 2025년 총조사 농가는 124만 2천 가구로 2020년 103만 5천 가구보다 20.0퍼센트 늘었습니다 [2]. 이 증가에는 실제 변화와 명부 확대에 따른 포착 증가가 섞여 있으나 공표물로는 가를 수 없습니다. 명부를 바꿀 때 계열이 끊어진다는 비용이 발생한 것입니다.
• 그런데 이득은 아직 없습니다. 조사 부담이 줄지도, 소지역 추정이 가능해지지도 않았습니다. 명부만 바꾸면 비용은 즉시 발생하고 편익은 생기지 않습니다.

표본조사 구조가 답하지 못하는 것

• 농림어업조사는 표본 4만 6,745가구로 운영되며 전국 단위 농가 추정의 상대표준오차는 0.5퍼센트입니다 [3]. 전국 값은 안정적입니다.
• 문제는 그 아래입니다.

• 세 계통이 서로 다른 명부를 쓰는 문제도 여기에 걸립니다. 총조사 124만 2천 가구, 농업경영체 등록 184만 건, 농업법인조사 2만 7,021개가 각각의 명부 위에 있고 [2][4][5], 등록부는 이 셋을 하나의 모집단으로 세우는 일이기도 합니다.
• 그런데 결합하려면 키가 있어야 합니다. 공통 식별체계(C5)가 이 제안의 선행조건이며, 키 문제 자체는 그쪽에서 다룹니다. 여기서는 키가 있다는 전제에서 무엇을 만들 것인가를 다룹니다.

북유럽은 어떻게 했고 무엇이 한계였나

• 덴마크. 통계청이 사업자등록부를 바탕으로 농업 통계를 생산하며, 등록부가 모든 농장을 담고 있어 포괄 오차가 매우 작다고 봅니다. 모집단을 최신으로 유지하기 위해 통합관리체계(IACS)와 중앙가축등록부(CHR)를 정기적으로 결합합니다 [6].
• 핀란드. 2020년 농업센서스에서 통합관리체계, 소 등록부, 유기농 등록부 등 여러 행정등록부를 활용했습니다. 핵심 모듈의 일부와 농촌개발 주제 모듈 전량을 행정등록부에서 직접 수집했습니다 [7].

한계를 함께 봐야 합니다.

• 등록부 품질이 곧 통계 품질이 됩니다. 등록 누락과 오류가 조사로 걸러지지 않고 그대로 통계 오류가 됩니다. 조사에는 있는 검증 단계가 등록부 기반에서는 등록 시점으로 옮겨가는 것이지 사라지는 것이 아닙니다.
• 품질 관리가 자동으로 따라오지 않습니다. 핀란드 2020년 센서스는 별도의 품질관리체계 없이 교육과 모범사례 적용 같은 절차로 품질을 확보했다고 기록돼 있습니다 [7]. 등록부로 옮기면 품질이 좋아진다는 보장은 자료 자체에 없습니다.
• 행정자료에도 측정오차가 있습니다. 행정기록이 조사보다 정확하다고 전제하기 어렵다는 지적이 통계방법론에서 이어집니다. 농업 밖의 사례이지만 네덜란드 공식 시간당임금 기록의 분산 가운데 상당 부분이 무작위 측정오차라는 분석이 보고된 바 있습니다 [8].
• 등록부로 가도 시계열 단절이 사라지지 않습니다. 2010년에서 2013년 사이 핀란드를 비롯한 일부 국가에서 조사 대상 임계값 조정이 있었고 포괄 범위가 달라졌습니다 [9]. 등록부 기반은 명부 변경에 따른 단절을 줄이지만 기준 변경에 따른 단절까지 없애지는 못합니다. 시계열 단절 표기(C3)가 전환 뒤에도 필요한 이유입니다.

한국에 없는 조건이 하나 있습니다. 덴마크와 핀란드가 등록부를 만들 때 결합하는 원천이 통합관리체계입니다 [6][7]. 필지와 수급자와 지급이 하나의 식별체계로 묶여 있으므로 등록부가 그 위에 설 수 있습니다. 한국에는 그에 해당하는 통합 식별체계가 없습니다. 등록부를 먼저 만들 수 있는 나라들이 아니라, 식별체계를 먼저 가진 나라들입니다.

무엇을 어떻게 바꿀 것인가

1. 농업통계등록부를 구축한다

• 농업경영체 등록, 농지대장, 직불 지급, 축산물이력, 출하·정산 자료를 결합해 통계 목적의 등록부를 만듭니다.
• 결합의 축은 공통 식별체계(C5)가 부여하는 키입니다. 키 없이는 결합이 성립하지 않으므로 두 항목은 같은 일정 위에 놓습니다.
• 등록부는 공표 통계가 아니라 통계를 만드는 바탕입니다. 등록부 자체를 공표하는 것이 목적이 아닙니다.

2. 조사를 등록부가 못 하는 항목으로 옮긴다

• 경영 의향, 노동 투입, 경영 계획처럼 행정 절차에 기록이 남지 않는 항목에 조사를 집중합니다.
• 행정자료로 확보되는 항목은 조사표에서 덜어냅니다. 같은 예산으로 조사가 맡아야 할 곳에 더 들어갈 수 있습니다.
• 조사를 없애는 것이 아니라 역할을 나누는 것입니다. 등록부와 조사는 대체 관계가 아니라 분담 관계입니다.

3. 등록부 품질 관리를 전환과 함께 세운다

• 등록 누락률과 오류율을 정기적으로 측정하고 공표합니다. 등록부 기반에서는 이것이 통계 품질 지표입니다.
• 등록부와 조사 결과를 대조하는 검증 표본을 유지합니다. 조사를 전량 대체하지 않는 이유가 여기에도 있습니다.
• 기준 변경이 생기면 시계열 단절 표기(C3)의 규칙을 그대로 적용합니다. 등록부로 옮겨도 이 규칙은 필요합니다.

4. 자료 결합의 법적 근거를 먼저 확인한다

• 통계 목적의 행정자료 이용과 자료 결합이 현행법으로 어디까지 가능한지 확인하고, 부족하면 근거를 법률에 명시합니다.
• 가명처리와 안전실 방식을 전제로 설계합니다. 개인정보 보호와 통계 목적 이용은 양자택일이 아니라 처리 방식의 문제입니다.
• 이 확인이 전환의 첫 단계입니다. 결합이 불가능한 상태에서 등록부 설계를 시작하면 설계가 법적 제약에 부딪혀 다시 그려집니다.

누가 언제 무엇으로 확인하나

• 소관이 셋으로 나뉩니다. 통계 생산과 등록부 설계는 국가데이터처가, 결합 원천이 되는 경영체 등록과 직불 지급 자료는 농림축산식품부가, 농지 자료는 한국농어촌공사가 맡습니다.
• 순서는 두 단계입니다. 등록부를 설계하고 구축하는 데 1~3년, 그 뒤 조사를 재설계하는 데 3~5년으로 잡습니다. 법적 근거 확인은 1단계보다 앞에 둡니다.
• 공통 식별체계(C5)와 같은 일정 위에 놓습니다. 키 부여가 앞서고 등록부가 그 위에 얹히는 순서입니다.

무엇이 막을 수 있나

• 자료 결합의 법적 제약이 전환 자체를 막을 수 있습니다. 통계 목적의 행정자료 이용 범위가 좁게 해석되면 등록부 구축이 설계 단계에서 멈춥니다. 완화 수단은 법적 근거 확인을 1단계보다 앞에 두고, 필요하면 통계 목적 자료 제공 근거를 법률에 명시하는 것입니다.
• 공통 식별체계가 서지 않으면 결합이 불가능합니다. 등록부는 여러 자료를 붙여 만드는 것이므로 키가 없으면 붙일 수 없습니다. 이 제안이 공통 식별체계(C5)와 같은 일정 위에 있어야 하는 이유이며, 순서가 어긋나면 등록부 설계가 공중에 뜹니다.
• 등록부 품질이 나쁘면 통계가 더 나빠집니다. 조사에는 있던 검증이 사라진 채 등록 오류가 그대로 통계에 실릴 수 있습니다. 완화 수단은 검증 표본을 유지하고 누락률·오류율을 공표 지표로 두는 것입니다.
• 기관별 자료 보유의 이해관계가 결합을 지연시킵니다. 완화 수단은 등록부를 새 기관에 두지 않고 기존 통계 생산 체계 안에 두어, 자료 이관이 아니라 통계 목적 접근으로 설계하는 것입니다.
• 전환 기간에 두 계열이 함께 돌아갑니다. 등록부 계열과 조사 계열을 병행하는 동안 비용이 늘고 두 값의 차이가 설명 대상이 됩니다. 완화 수단은 병행 기간을 미리 정하고 차이의 원인을 공표 규칙으로 다루는 것이며, 이는 시계열 단절 표기(C3)가 정한 방식을 준용합니다.