가격을 보전하기 전에, 보전할 물량부터 정하자
100대 정책 G2 · 노지채소 가격안정 종합정책 — 가격안정제를 축으로 한 등록·집행·직불의 재설계
작성 중v0.42026.08.29 갱신
이 제안이 주장하는 것
- 노지채소 가격안정의 축은 채소가격안정제로 두되, 보전 단가를 올리는 방식이 아니라 계획을 세우고 지킨 물량에 보전을 연동하는 방식으로 설계한다. 이를 위해 지정산지 지정·관리 체계와 가격안정 집행기능의 통합을 함께 추진하고, 직불 지급요건의 전환을 연관 과제로 붙인다.
전환 원칙
- 법을 새로 만들자고 하지 않는다. 개정 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(법률 제21031호, 2025.8.26 공포, 2026.8.27 시행)은 이미 시행됐고, 비어 있는 것은 대통령령·고시로 위임된 다섯 가지다. 이 제안은 법률 신설 요구가 아니라 하위법령 문안 설계 요구다.
- 개별 농가를 등록 단위로 두지 않는다. 등록 단위는 광역판매법인·품목조합연합회·조합공동사업법인 같은 판매주체로 두고, 그 주체가 제출한 출하계획의 이행을 검증한다. 농가 단위로 두면 명부만 커지고 이행 검증이 불가능해진다.
- 가입에 돈을 붙이지 않고 이행에 돈을 붙인다. 계획 수립 여부, 과거 3년 준수도, 당해 이행률, 수급조정 참여를 모두 같은 방향으로 지급비율에 연동한다. 한 가지 장치만 걸면 우회된다.
- 자조금이 없는 품목을 방치하지 않는다. 현행 조문은 지급비율 차등의 판정 기준을 자조금 체계에 위임하는데, 노지채소 7품목 중 의무자조금이 있는 것은 마늘·양파 둘뿐이다. 자조금과 무관한 등록 경로를 시행령에 함께 두어야 나머지 다섯 품목에 제도가 닿는다.
- 기관을 먼저 만들고 대상을 나중에 찾지 않는다. 명부·정산 실무를 기존 조직 안에서 먼저 돌리고, 축적된 명부와 실무를 뒤에 특별법상 기관으로 옮긴다. 일본도 1976년에 기금을 먼저 세우고 2003년에 기관으로 모았다.
- 조합 수를 줄이는 것을 목표로 삼지 않는다. 합병 여부가 아니라 판매권·통일규격·공동정산이 어느 층으로 옮겨졌는지를 지원 요건으로 삼는다. 판매권을 남긴 채 합병만 하면 시설과 조직이 분리돼 다시 영세해진다.
- 영세농에게 역진적으로 작동하지 않게 한다. 자조금 납부의무를 면제받은 영세농이 「미이행자」로 분류되면 경영위험 완화 제도가 가장 취약한 층을 깎는다. 이것은 법 개정 없이 시행령 문안으로 막을 수 있다.
배경 및 이유
- 이 제안의 지표 좌표는 상시 허브에 있습니다. 유통비용률 분해, 출하처 구성 9년, 품목별 계약재배, 한·일 제도 대조는 「노지채소 유통·가격안정 상시 지표 허브」에서 갱신되며, 이 제안서는 그 좌표 위에서 하위법령 문안을 다룹니다.
- 제도는 이미 만들어졌고, 남은 것은 설계입니다. 개정 농안법 제16조의2가 농산물가격안정제도를 신설했고 2026년 8월 27일 시행됐습니다. 그런데 2026년 8월 21일 확인 시점에 시행령은 2024년 7월 24일 시행분이 최신이고 시행예정 판이 없습니다. 기준가격 산정 기준, 지급비율 차등 사항, 심의위원회 구성, 시·도 수급관리센터 설치·운영, 계약거래 손실 지원 다섯 건이 위임된 채 비어 있습니다. 질문은 이미 「도입할 것인가」가 아니라 「누구를 대상으로, 어떤 이행 판정으로 집행할 것인가」입니다.
- 보전할 대상을 적어 둔 명부가 없습니다. 제16조의2에는 「등록」이나 「명부」라는 표현이 없습니다. 대신 제3항이 「농수산자조금의 조성 및 운용에 관한 법률」 제19조의 의무거출금 납부와 제21조의2의 경작·출하 신고를 지급비율 차등의 판정 기준으로 끌어옵니다. 명부를 새로 만들지 않고 자조금 체계에 맡긴 설계입니다. 문제는 그 자조금이 노지채소 7품목 중 마늘·양파에만 있다는 점입니다. 배추·무·고추는 임의자조금이라 의무거출금이 없고, 대파·감자는 자조금 자체가 없습니다. 가격 논란이 가장 컸던 배추와 무가 정확히 장치 밖에 있습니다.
- 10년 동안 몫이 줄어든 단계는 산지뿐입니다. 농산물 유통비용률은 2014년 44.8퍼센트에서 2024년 49.2퍼센트로 올랐는데, 단계별로 보면 출하(산지)는 10.0에서 9.4퍼센트로 줄고 도매는 11.6에서 14.2퍼센트로, 소매는 23.2에서 25.6퍼센트로 늘었습니다. 출하처 구성을 보면 2015년부터 2024년까지 9년 동안 생산자단체 계통출하 비율은 40.4퍼센트에서 40.4퍼센트로 변하지 않았고, 도매상 몫은 1.9퍼센트에서 5.4퍼센트로 늘었습니다(국회예산정책처 「농산물 유통구조 개선사업 평가」 2026.7.16 본문 표. 출하처 구성은 전체 35품목 기준). 「산지가 비효율적이다」와 「유통이 폭리를 취한다」는 두 통념이 함께 설명하지 못하는 자리에 산지 협상력의 상실이 남습니다.
- 일본이 앞선 것은 보전율이 아니라 등록 범위입니다. 일본 지정야채의 지정산지 커버율은 2023년 66.3퍼센트입니다(농림수산성, 분모는 지정야채 14품목·출하량 기준). 그런데 이 값은 2012년 66.2퍼센트에서 12년째 거의 움직이지 않았습니다. 최근에 끌어올린 성과가 아니라 오래전에 확정해 유지 중인 명부입니다. 한국의 채소가격안정제 가입물량 비중을 2027년까지 35퍼센트로 올리겠다는 계획은 일본을 따라잡는 일이 아니라, 일본이 1980~2000년대에 끝낸 명부 구축을 이제 시작하는 일입니다.
- 일본의 ALIC도 백지에서 만든 기관이 아닙니다. 1961년 축산진흥사업단, 1976년 야채공급안정기금, 1981년 잠사설탕류가격안정사업단이 각각 서다가 1996년과 2003년 두 차례 통합을 거쳐 지금의 농축산업진흥기구가 됐습니다. 야채 가격안정 기능은 27년간 별도 기금으로 돌아간 뒤에 기관으로 합쳐졌습니다. 기능이 먼저였고 기관은 나중이었습니다. 다만 한국에는 통합할 선행 기금·법인이 없습니다. 한국의 「통합」은 있던 조직을 합치는 일이 아니라 없던 조직을 만들면서 기능을 모으는 일이므로, 같은 말로 부르면 이 차이가 가려집니다.
- 유통 개편으로 풀리지 않는 구간이 있습니다. 2026년 여름배추 재배 의향 면적은 3,539헥타르로, 가격안정에 필요하다고 추정된 3,958~4,487헥타르를 밑돕니다. 이 구간은 조직화나 제도 설계가 아니라 생산기반의 문제입니다. 이 경계를 적어 두지 않으면 조직화가 만능 전제로 읽힙니다.
기대효과
- 계획이행이 검증된 물량의 비중을 품목별로 셀 수 있게 됩니다. 지금 이 지표는 품목별 현재값 자체가 없고, 대신 확인되는 것은 격차뿐입니다 — 계약재배 비중은 감자 3.3퍼센트에서 당근 37.1퍼센트까지 열 배 넘게 갈리고, 지급비율 차등 장치가 실제로 닿는 품목은 7품목 중 마늘·양파 둘입니다. 전국 단일값 하나로는 이 격차가 보이지 않습니다. 품목별 지표로 다시 정의하는 것 자체가 첫 제안의 산출물입니다.
- 가격이 형성된 뒤 보전하는 방식에서, 가격이 형성되기 전에 조절할 수 있는 물량을 만드는 방식으로 이동합니다. 대상 품목의 출하계획이 작기 전에 제출되고 이행이 사후에 검증됩니다.
- 재정 소요가 통제 가능한 범위에 머무릅니다. 공급 통제 없이 가격을 보장하면 기준가격이 높은 품목으로 생산이 쏠려 재정 소요가 공급 증가보다 빠르게 늘어납니다. 지급비율을 계획 이행에 연동하는 것은 그 경로를 좁히는 장치입니다.
- 영세농이 제도 밖으로 밀려나지 않습니다. 자조금 납부를 면제받은 농가를 미이행자에서 명시적으로 제외하면, 면제 대상 중 지급비율 불이익을 받는 건수를 0으로 관리할 수 있습니다.
- 지원사업의 판정 기준이 조합 수에서 판매권 이관 실적으로 바뀝니다. 조합당 품목 판매액과 판매권 이관 건수, 시설 가동률로 성과가 확인됩니다.
첨부자료
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