경자유전을 지키되, 농지 관리의 중심을 실제 경작에 두자 — 상세자료

이용 의무는 이미 있지만 판정 기준은 자경에 묶여 있습니다

현행 농지법에는 농업적 이용 의무와 사후 관리 장치가 이미 있습니다. 제6조제1항은 「자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자」만 농지를 소유하게 하고, 같은 조 제2항 단서는 시험·연구지와 주말·체험영농지를 제외한 소유 예외 농지도 농업경영에 이용하도록 합니다 [2]. 제10조는 미이용 농지의 처분 의무를, 제54조는 이용실태조사를 둡니다 [3][7]. 문제는 의무의 부재가 아니라, 소유자와 실제 경작자가 다를 때 적법한 이용을 인정하는 경로가 제23조의 열거된 예외에 묶여 있다는 점입니다.

헌법 제121조는 두 문장을 함께 둡니다. 제1항은 경자유전과 소작제도 금지를 선언하고, 제2항은 농업생산성 제고와 농지의 합리적 이용을 위한 임대차·위탁경영을 법률로 인정합니다 [1]. 따라서 선택지는 「경자유전을 그대로 둘 것인가 폐지할 것인가」의 둘만이 아닙니다. 경작자가 지주에게 종속되는 소작은 막되, 등록되고 보호받는 이용권으로 실제 경작자에게 농지를 맡기는 설계가 현행 헌법 안에 열려 있습니다.

따라서 이 제안은 이용 의무를 새로 만드는 것이 아닙니다. 취득 단계의 자격 심사와 보유 단계의 실제 이용 관리를 분리하고, 법이 허용한 제3자 경작을 등록·보호하며, 미이용 농지를 검증된 경영체로 연결하는 기준을 정비하는 제안입니다.

2026년 농지 전수조사는 이 불일치를 수치로 드러냈습니다. 농림축산식품부는 2026년 7월 29일까지 전체 기본조사 대상의 97%인 132만 헥타르·1,013만 필지를 조사했고, 전체 대상 중 27.0%인 284만 필지를 위반 의심으로 분류했습니다 [7]. 유형별로는 불법 임대차 의심 21.1%, 무단 휴경 의심 11.6%, 불법 전용 의심 9.0%, 소유 제한 위반 의심 1.4%였습니다. 이 수치는 중복될 수 있고 위반 확정값이 아니라 심층조사 대상 선별 결과입니다.

정부의 대응도 이미 처분 일변도에서 벗어나기 시작했습니다. 특별 정비기간 동안 농지은행 임대수탁 농지가 전년보다 80% 늘었고, 농림축산식품부는 투기 사안은 엄정 대응하되 일반적 위반에는 계도 등 대안조치를 마련하고, 위반·장기 유휴농지는 농지은행 매입·복구·위탁과 규모화·집적화에 활용하겠다고 밝혔습니다 [7]. 따라서 남은 공백은 대안조치의 존재가 아니라, 한시 대응을 상시적인 판정 기준과 권리 보호 절차로 만드는 일입니다.

농지 취득 심사 → 상속·고령화·이농으로 이용관계 변화 → 비공식 임대·휴경 → 조사에서 위반 의심 분류 → 한시 보정 또는 처분 압력 → 상시 전환 기준 부재

이 사슬에서 비어 있는 것은 단속 권한이 아닙니다. 누가 실제 이용자인지 등록하고, 그 이용권을 보호하며, 소유자가 직접 경작하지 못할 때 농지를 검증된 경영체로 옮기는 정상 경로입니다.

일본과 프랑스는 소유권을 풀지 않고 이용을 조정했습니다

일본 — 소유 제한보다 이용권 이동의 경로를 두껍게 만들었습니다

• 일본은 2009년 농지법 개정으로 임차를 통한 농업 진입을 넓혔고, 2014년에는 도도부현별 농지중간관리기구를 도입했습니다 [8][9]. 기구는 소유자에게 농지를 빌려 다시 담당경영체에 임대하며, 2023년 시행된 지역계획과 목표지도를 따라 이용권을 재배분합니다 [9].
• 2025년도 일본의 담당경영체 농지 집적률은 62.1퍼센트로, 농지뱅크 도입 전보다 13.4퍼센트포인트 높아졌습니다 [10]. 이 수치는 공적 중개와 이용권 이동이 일정한 성과를 냈다는 근거입니다.
• 그러나 집적률은 연속된 큰 필지로의 집약화를 뜻하지 않습니다. 지역계획에서 10년 뒤 수취인이 정해지지 않은 농지도 남아 있고, 과수·시설원예처럼 부착물이 있는 농지는 단순 임대로 옮기기 어렵습니다 [11]. 일본 사례는 이용권 이동의 필요성을 보여주지만, 받을 경영체와 물리적 기반이 없으면 제도만으로 해결되지 않는다는 한계도 보여줍니다.

프랑스 — 소유권을 인정하되 거래와 경작자의 권리를 함께 규율합니다

• 프랑스 농촌·해양어업법전은 SAFER에 농업용 부동산의 유상 양도에 개입하는 선매권을 부여합니다 [12]. 소유를 전면 금지하는 방식이 아니라 거래 단계에서 공공 목적에 맞게 개입하는 방식입니다.
• 현행 임차농이 일정 요건을 갖춘 경우 매각 농지에 선매권을 갖는 장치도 있습니다 [13]. 소유권 이동 때 실제 경작자의 지위가 사라지지 않도록 하는 구조입니다.
• 다만 SAFER 방식은 거래 통보와 심사 역량, 가격 정보, 이해관계 조정이 전제됩니다. 한국 농지은행에 곧바로 같은 권한을 주기보다, 먼저 농지대장과 거래·이용 정보를 연결하고 결정의 이의절차를 마련해야 합니다.

취득 자격은 유지하고 이용 의무의 판정 기준을 정비합니다

1. 이미 있는 이용 의무를 조문 체계에 맞게 정비합니다

현행 제3조는 농지 권리의 행사에 필요한 제한과 의무가 따른다고 정합니다 [2]. 여기에 소유와 이용이 다를 때도 적용되는 원칙을 명시합니다.

제6조의 취득 자격 제한을 없애지 않는 이유는 분명합니다. 농사에 쓰기만 하면 된다는 이유로 누구나 농지를 살 수 있게 하면 비농업 자본의 토지 보유와 개발 기대를 막기 어렵습니다. 농지를 살 때는 목적과 자격을 심사하고, 보유 중에는 직접 경작 또는 적법한 제3자 경작 여부를 확인하는 두 단계 관리가 이 제안의 핵심입니다.

2. 등록된 이용권을 예외가 아니라 관리 가능한 정상 경로로 만듭니다

• 모든 임대차를 자유화하지 않습니다. 서면계약, 농지대장 등재, 실경작자의 농업경영체 등록, 최소기간, 임차료 정보 제출을 충족한 계약만 정상 경로로 인정합니다.
• 현행 제24조의2는 원칙적으로 3년 이상, 다년생식물 재배지 등은 5년 이상의 임대차 기간을 둡니다 [14]. A1은 이 하한을 장기 임차권의 충분한 기준으로 확정하지 않습니다. 적정 기간과 갱신·보상은 A6에서 별도로 정합니다.
• 신규 취득 직후 임대로 돌려 취득 자격 심사를 우회하지 못하도록 일정 자기경영기간 또는 농지은행 경유 조건을 둡니다. 현행 제23조도 개인 소유 농지의 농지은행 위탁 임대에 3년 이상 소유 요건을 둡니다 [4].
• 미등록 임대차에는 한시 보정기간을 주되, 보정 뒤에도 등록하지 않으면 소유자와 임차인에게 같은 책임을 묻지 않습니다. 소유자는 적법한 계약·신고 의무를, 실제 이용자는 실경작 정보의 진실성 의무를 각각 집니다.

3. 적발 뒤의 순서를 「보정 → 이용 전환 → 처분」으로 정합니다

농림축산식품부도 2026년 7월 30일 전수조사 후속 방침에서 투기 사안과 일반적 위반을 구분하고, 후자에는 계도와 농지은행 연계를 병행하겠다고 밝혔습니다 [7]. 위 표는 그 한시 방침을 상시 절차로 제도화하는 안입니다. 실제 경작 중인 농지에서 계약서가 없다는 이유로 경작자를 먼저 내보내면 농지가 비게 됩니다. 이용 상태를 보전하면서 권리관계를 바로잡을 수 있는 경우와 애초 취득부터 거짓인 경우를 갈라 처리해야 합니다.

4. 농지를 받을 사람의 자격을 먼저 세웁니다

• 농지를 농사에 쓰게 하는 제도만으로는 부족합니다. A8은 나온 농지를 누가 받아 경작할 수 있는지 정합니다. 두 정책은 같은 일정으로 시행해야 합니다.
• 수령 자격에는 농업경영체 등록만이 아니라 경영계획 이행, 인접 필지와의 집약 가능성, 임차료 지급 능력, 노동·기계 확보, 최근 법 위반을 포함합니다.
• 농지은행은 신청 순서대로 나누는 중개자가 아니라 지역계획에 따라 필지를 묶고 수령 자격을 대조하는 조정자가 되어야 합니다. 이 기능의 구체적 설계는 A5가 맡습니다.

네 유형의 시범지역에서 권리와 이용의 연결을 검증합니다

법 개정 전에도 2026년 전수조사와 현행 농지은행 위탁·임대차 확인 제도를 묶어 운영모델을 시험할 수 있습니다. 정부가 2026년 6~7월 13개 지역·1,657필지에서 실시한 시범조사는 실경작 판정과 조사 방식을 검증한 사업입니다 [7]. 아래 시범사업은 그 다음 단계인 권리 보정과 이용 전환 절차를 검증하므로 중복되지 않습니다. 다만 현행 제23조가 허용하지 않는 임대차를 새로 합법화하는 규제특례로 운영해서는 안 됩니다.

예산은 중앙정부 신규 시스템을 크게 만드는 방식보다 2026년 전수조사 DB, 농지대장, 농업경영체 등록, 농지은행 시스템을 연결하는 데 우선 배분합니다. 필요한 항목은 시범지역 전담조정 인력, 법률·측량 지원, 표준계약 등록, 권리관계 조사, 독립 평가입니다. 총액은 대상 필지와 기존 시스템의 연계 가능 범위를 확인한 뒤 산정해야 하므로 현재는 [추정 필요]입니다.

소관은 농림축산식품부 농지과가 총괄하고, 시·군·구가 임대차 확인과 농지대장을, 국립농산물품질관리원이 농업경영체 정보를, 한국농어촌공사가 농지은행 위탁과 재배분을 맡습니다. 국가데이터처와 개인정보보호위원회는 자료 결합·접근 기준을 검토하고, 외부평가단은 임차농 보호와 농지 집약 성과를 함께 평가합니다.

성과보다 먼저 부작용을 공개해야 합니다

이용 중심 전환은 규제 완화와 규제 강화가 동시에 일어나는 제도입니다. 등록된 임대차의 문은 넓히지만, 농지를 보유한 채 이용 상태를 설명하지 않는 선택지는 좁힙니다. 어느 한쪽만 시행하면 부작용이 커집니다.

이행 지표는 네 묶음으로 공개합니다. 첫째는 농지 이용 상태로 미이용률·휴경 지속기간·실경작자 확인률입니다. 둘째는 권리 안정으로 서면계약률·농지대장 등재율·계약기간·분쟁 건수입니다. 셋째는 구조 변화로 농지은행 재배분 면적·연속단지 면적·필지 간 이동거리·수령 대기기간입니다. 넷째는 제재의 정합성으로 보정·이용전환·처분·수사 각 경로의 건수와 평균 처리기간입니다.

정책의 성공은 처분 명령이 많아지는 것이 아닙니다. 실제로 경작 중인 농지는 권리가 등록되고, 비어 있는 농지는 검증된 경영체로 이동하며, 거짓 취득과 투기는 더 빨리 걸러지는 상태가 목표입니다.