이미 있는 연장평가에 목표 대조와 결과 연동을 붙이자 — 상세자료

심사는 매년 돌아갑니다. 대조할 것이 없을 뿐입니다

• 일몰 장치가 없는 것이 아닙니다. 보조금 관리에 관한 법률 제15조제1항이 「대통령령으로 정하는 보조사업을 제외한 보조사업의 존속기간은 3년 이내로 한다」고 정합니다 [1]. 같은 조 제2항은 기획예산처장관이 존속기간이 만료되는 보조사업에 대하여 실효성과 재정지원의 필요성을 평가해 3년 이내의 범위에서 존속기간을 연장할 수 있도록 하고, 제3항은 그 평가를 위한 보조사업평가단을 두도록 합니다 [1].
• 평가는 실제로 매년 돌아갑니다. 다만 조문이 주기를 정한 것은 아닙니다. 조문이 정하는 대상은 「존속기간이 만료되는 보조사업」이고, 매년 실시되는 것은 만료 사업이 매년 발생하기 때문입니다. 평가 보고서는 공개됩니다 [2].
• 그렇다면 무엇이 비어 있는가.

지금은 「심사만 있고 등재가 없는」 상태입니다

• 목표 매트릭스와 일몰 심사는 하나의 장치의 앞뒤입니다. 등재만 하고 심사가 없으면 목록으로 끝나고, 심사만 있고 등재가 없으면 심사 대상이 목표와 연결되지 않습니다.
• 한국은 뒤쪽입니다. 연장평가는 매년 돌아가는데 그 심사가 대조할 목표 매트릭스가 없습니다. 그래서 심사는 「이 사업을 계속할 것인가」를 묻고, 「이 사업이 어느 목표에 얼마나 기여했는가」는 묻지 않습니다.
• 두 질문은 다릅니다. 앞엣것은 사업의 필요성을 주장하는 쪽이 답하고, 뒤엣것은 대조할 목표와 자료가 있어야 답이 나옵니다. 목표 매트릭스(D1)와 마이크로데이터 접근(C8)이 이 제안의 짝인 이유가 그것입니다.

심사 밖이 두 겹입니다

첫째 겹은 알려진 것입니다. 농정 지원은 보조금으로만 나가지 않습니다. 융자와 이차보전, 보증, 조세지출은 예산서에 지출로 나타나지 않아 애초에 심사 대상 목록에 올라오지 않습니다.

둘째 겹이 덜 알려져 있습니다. 보조사업 안에도 존속기간이 설정되지 않는 사업군이 시행령에 명시돼 있습니다.

• 의무지출과 포괄보조금은 농정에서 가벼운 항목이 아닙니다. 지출 규모가 법령으로 정해지는 사업이나 지역 단위 포괄보조로 나가는 사업이 여기에 걸리면, 금액이 큰 쪽부터 심사 밖에 놓일 수 있습니다.
• 다만 농정 사업 가운데 어느 것이 이 제외 대상에 해당하는지는 확인하지 못했습니다. 해당 여부를 확정하는 것이 이 제안의 적용 범위를 정하는 작업입니다.
• 지원의 실제 규모와 심사 범위가 어긋나 있으면, 심사를 아무리 엄격하게 해도 걸리지 않는 영역이 남습니다.

미국은 어떻게 했고 무엇이 한계였나

• 미국은 농업법을 한시 법률로 두어 주기적 재승인 심사가 강제되는 구조를 만들었습니다. 기한이 오면 법이 만료되므로 의회가 다시 검토해야 합니다.

한계가 분명하고, 이 사례에서 배울 것이 바로 그 한계입니다.

• 기한이 와도 심사가 아니라 연장으로 처리됩니다. 2018년 농업법은 2023년 10월 1일 만료됐는데 의회가 재승인하지 못해 기한을 2024년으로 연장했고, 이후에도 연장이 이어져 프로그램이 2026년까지 연장된 상태입니다 [3][4].
• 연장이 반복되면서 사업 사이에 차별이 생깁니다. 2023년 첫 연장에서는 기준선 재원이 없는 프로그램에도 재원을 붙였으나, 2024년 두 번째 연장에서는 그 프로그램들에 재원을 주지 않았습니다 [3]. 심사가 아니라 협상 결과로 사업의 생사가 갈립니다.
• 재승인 정치 과정에서 기존 이해관계가 유지되는 경향이 지속 지적됩니다. 기한이 강제하는 것은 재검토의 계기이지 재검토의 내용이 아닙니다.

여기서 배울 것. 일몰 기한을 법에 박아 두는 것만으로는 부족합니다. 기한이 오면 무엇을 근거로 연장하거나 종료할지가 함께 정해져 있어야 하고, 그 근거가 없으면 기한은 연장 절차를 반복하는 일정표가 됩니다. 한국은 기한과 절차가 이미 있으므로, 필요한 것은 새 기한이 아니라 연장의 조건입니다.

무엇을 어떻게 바꿀 것인가

1. 연장평가의 심사 기준에 목표 대조를 넣는다

• 연장평가가 사업의 존속 필요성만이 아니라 그 사업이 연결된 국가 목표와 그 목표에 대한 기여를 함께 보도록 심사 기준을 고칩니다.
• 대조 대상은 목표 매트릭스(D1)가 공급합니다. 매트릭스가 없으면 이 조치는 착수할 수 없으므로 두 항목을 같은 일정에 둡니다.
• 어느 목표에도 연결되지 않는 사업은 그 사실 자체를 심사 결과에 기록합니다. 연결되지 않는다는 것이 곧 종료 사유는 아니지만, 판단 재료로 남아야 합니다.

2. 신규 사업에 일몰 기한과 종료 판단 지표를 설계 단계에서 부여한다

• 연장 조건을 함께 정하는 것이 미국 사례에서 배운 지점입니다. 기한만 정하면 기한이 왔을 때 연장이 기본값이 됩니다.

3. 평가 결과를 예산에 연동한다

• 심사와 예산이 끊겨 있는 것이 아닙니다. 제15조제4항이 「평가 결과 및 해당 결과의 예산안 반영 정도를 국가재정법 제33조에 따른 예산안과 함께 국회에 제출하여야 한다」고 이미 정합니다 [1]. 문제는 반영 자체가 의무가 아니라는 것입니다. 반영하지 않아도 반영하지 않았다고 적어 내면 절차는 완결됩니다.
• 그래서 필요한 것은 연결 장치를 새로 만드는 일이 아니라 보고 의무를 반영 의무로 올리는 일입니다. 미달 판정을 받은 사업의 다음 해 예산이 자동으로 감액되는 규칙을 정하고, 감액 폭과 예외 사유를 미리 두어 개별 협상의 여지를 줄입니다.
• 이의 절차를 함께 둡니다. 자동 감액은 판정의 무게를 키우므로, 판정에 다툴 수 있는 경로가 있어야 합니다.
• 평가자를 외부에서 위촉하고 평가 결과 공개를 사전에 의무화합니다. 결과가 예산에 연결될수록 평가를 안으로 들이려는 압력이 커집니다.

4. 심사 범위를 지출 밖 수단으로 넓힌다

• 융자·이차보전·보증·조세지출을 심사 대상 목록에 등재합니다. 이것이 없으면 지원의 상당 부분이 심사 밖에 남습니다.
• 존속기간 설정에서 제외된 보조사업도 함께 다룹니다. 제외 자체를 없애자는 것이 아닙니다. 의무지출처럼 지출 규모가 법령으로 정해지는 사업에 존속기간을 거는 것은 성립하지 않습니다. 다만 제외된 사업도 목표 매트릭스에는 등재하고 성과를 공표하게 합니다. 종료 판정의 대상이 아닌 것과 성과를 묻지 않는 것은 다릅니다.
• 등재는 목표 매트릭스와 같은 작업입니다. 매트릭스에 올라오지 않는 수단은 심사 대상으로도 잡히지 않습니다.

누가 언제 무엇으로 확인하나

• 소관이 넷으로 나뉩니다. 연장평가의 기준과 절차는 기획재정부와 보조금관리위원회가, 농정 사업의 목표 연결은 농림축산식품부가, 외부 검증은 국회예산정책처가, 판정 자료의 개방은 국가데이터처가 맡습니다.
• 순서는 두 단계입니다. 신규 사업부터 적용하는 1단계와 기존 사업을 소급 심사하는 2단계이며, 1단계는 입법 없이 심사 기준 개정으로 착수할 수 있습니다.
• 목표 매트릭스(D1)와 같은 일정 위에 놓습니다. 대조할 목표가 없으면 심사 기준을 고쳐도 대조가 이루어지지 않습니다.

무엇이 막을 수 있나

• 대조할 목표가 없으면 심사 기준을 고쳐도 작동하지 않습니다. 이 제안의 가장 큰 제약이며 목표 매트릭스(D1)에 걸려 있습니다. 완화 수단은 두 항목을 같은 일정에 두는 것이고, 매트릭스가 늦으면 이 제안도 함께 늦습니다.
• 판정할 자료가 없으면 심사가 서류 확인에 그칩니다. 성과를 재려면 지원을 받은 쪽의 자료가 필요한데 그 자료가 지금은 통계 이용 체계 밖에 있습니다. 완화 수단은 마이크로데이터 접근(C8)과 일정을 맞추는 것입니다.
• 평가 결과가 예산에 연동되면 평가를 안으로 들이려는 압력이 커집니다. 완화 수단은 평가자 외부 위촉과 결과 공개를 사전에 의무화하고, 이의 절차를 함께 두어 판정의 정당성을 확보하는 것입니다.
• 기한을 정해도 연장이 기본값이 될 수 있습니다. 미국에서 실제로 일어난 일입니다. 완화 수단은 기한과 함께 연장 조건을 정하고, 조건 미충족 시의 처리를 규칙으로 미리 두는 것입니다.
• 지출 밖 수단의 등재가 기재부 협의를 요구합니다. 조세지출과 융자는 소관이 다르므로 농식품부 단독으로 등재할 수 없습니다. 완화 수단은 등재를 목표 매트릭스 작업에 포함해 한 번에 협의하는 것입니다.