행정자료를 통계 마이크로데이터 체계 안으로 들이자 — 상세자료

문은 열려 있는데 필요한 자료가 그 밖에 있습니다

• 통계 원자료 접근 제도는 이미 있습니다. 국가승인통계의 마이크로데이터는 원격접근 서비스, 이용자센터, 연구자료센터를 갖춘 체계로 제공되고, 응답자 비밀 보호 범위 안에서는 원칙적으로 제한 없이 제공됩니다 [1]. 이 제안은 없는 제도를 만들자는 것이 아닙니다.
• 문제는 정책 성과를 검증하려 할 때 필요한 자료가 국가승인통계가 아니라는 것입니다.

공표표는 미리 정한 축으로만 자릅니다

• 표를 만들 때는 어느 축으로 자를지 먼저 정해야 합니다. 그런데 정책 질문은 그 축을 미리 알 수 없습니다. 아래는 이 제안서 계열을 쓰면서 실제로 답하지 못한 질문들입니다.

• 특별집계를 요청하는 방법이 있으나 이는 요청마다 기관의 작업을 요구하므로, 질문이 늘어날수록 부담이 기관에 쌓입니다. 안전 이용 환경은 그 부담을 분석자 쪽으로 옮기는 방식입니다.
• 결합할 키도 필요합니다. 자료를 열어도 서로 이어지지 않으면 분석이 성립하지 않습니다. 공통 식별체계(C5)가 이 제안의 짝인 이유이며, 키 문제 자체는 그쪽에서 다룹니다.
• 일몰 심사 장치는 여기서 만들지 않습니다. 성과가 확인되지 않은 사업을 끝내는 절차는 외부평가·일몰(D6)이 맡습니다. 이 항목은 그 절차가 판정할 자료 기반을 맡습니다. 절차만 있고 판정할 자료가 없으면 심사가 형식이 되고, 자료만 있고 절차가 없으면 분석이 정책으로 이어지지 않습니다.

미국과 EU는 어떻게 했고 무엇이 한계였나

• 미국. 농무부 국가농업통계청은 선정된 통계 연구 과제에 한해 연구자가 제한 마이크로데이터에 접근할 수 있게 하며, 데이터 인클레이브 제공자의 서비스를 이용해 비밀 보호를 관리하는 안전한 환경에서 자료를 다루게 합니다 [6]. 별도로 특별집계 제도를 운영해 공표표에 없는 집계를 요청할 수 있게 합니다 [6].
• EU. 유럽통계청은 익명화된 과학용 파일과 비익명화 안전이용 파일을 구분하고, 후자는 안전센터 또는 인증된 접근점을 통한 원격 이용으로 제공합니다 [7].

한계를 함께 봐야 합니다.

• 승인에 시간이 걸립니다. 유럽통계청의 경우 연구기관 인정에 약 4주, 연구계획 검증에 약 8~10주가 걸립니다 [7]. 합치면 석 달 안팎이며, 이 시차 때문에 정책 시점과 연구 시점이 어긋난다는 지적이 이 제도의 대표적 비판입니다.
• 접근 자격이 좁습니다. 두 제도 모두 연구기관 소속과 과제 승인을 요구합니다. 정책 검증을 수행할 수 있는 주체가 제한되므로, 독립 검증의 폭이 자격 요건만큼 좁아집니다.
• 비용이 분석자에게 옮겨갑니다. 안전 이용 환경은 기관의 집계 부담을 줄이는 대신 분석자에게 물리적 방문이나 인증 절차의 부담을 지웁니다. 부담이 사라지는 것이 아니라 이동합니다.
• 자료를 열어도 결합이 보장되지는 않습니다. 미국과 EU 모두 통계 자료의 접근을 다루며, 행정자료와의 결합은 별도의 법적 근거와 식별체계 위에서 이루어집니다.

한국에 없는 조건이 하나 있습니다. 두 제도가 여는 것은 대체로 자기 기관이 생산한 통계입니다. 한국에서 지금 막히는 것은 통계 마이크로데이터가 아니라 다른 기관이 보유한 행정자료이므로, 접근 절차를 손보는 것만으로는 풀리지 않습니다. 자료의 지위를 바꾸거나 통계 목적 이용의 근거를 세우는 일이 함께 가야 합니다.

무엇을 어떻게 바꿀 것인가

1. 행정자료를 통계 목적 이용 체계에 편입한다

• 직불 지급 실적, 농업경영체 등록, 재해보험 가입 실적을 통계 목적으로 이용할 수 있는 근거를 세우고, 기존 마이크로데이터 이용 체계 안에서 제공합니다.
• 새 시스템을 만들지 않습니다. 원격접근과 이용자센터, 연구자료센터가 이미 운영되고 있으므로 그 안에 자료를 들이는 일입니다.
• 자료를 이관하는 것이 아니라 통계 목적 접근을 여는 것입니다. 보유 기관은 그대로 두고 이용 경로만 만듭니다.

2. 결합 이용 환경을 제공한다

• 통계와 행정자료를 같은 환경에서 결합해 분석할 수 있게 합니다. 가명처리와 안전 이용 환경을 전제로 하며, 결합의 축은 공통 식별체계(C5)가 부여하는 키입니다.
• 결합 결과물은 반출 심사를 거쳐 내보냅니다. 개별 식별이 가능한 결과가 나가지 않도록 하는 절차는 기존 체계의 것을 그대로 씁니다.

3. 승인 절차의 시차를 줄인다

• 해외 제도의 가장 큰 비판이 승인 소요이므로, 이를 설계 단계에서 다룹니다. 반복 이용 기관에 대한 사전 인정과 표준 과제 유형에 대한 간이 심사를 둡니다.
• 정책 검증 과제는 별도 경로로 처리합니다. 사업 평가 시점에 맞춰 자료가 제공되지 않으면 분석이 정책에 닿지 못합니다.

4. 평가 결과 공개를 사전에 의무화한다

• 자료를 열어 수행한 정책 평가의 결과는 결과의 방향과 무관하게 공개하도록 미리 정합니다.
• 이 조항이 없으면 부정적 결과가 예상되는 분석에 자료 제공이 소극적으로 바뀔 수 있습니다. 자료를 열기 전에 공개 규칙을 정하는 것이 순서입니다.

누가 언제 무엇으로 확인하나

• 소관이 셋으로 나뉩니다. 마이크로데이터 이용 체계 운영은 국가데이터처가, 편입 대상 행정자료의 보유와 제공 근거는 농림축산식품부가, 사업 평가와의 연결은 국회예산정책처가 맡습니다.
• 순서는 두 단계입니다. 통계 목적 이용의 근거와 접근 절차를 정비하는 1단계, 결합 이용 환경을 열고 정책 평가 과제에 적용하는 2단계입니다.
• 공통 식별체계(C5)와 같은 일정 위에 놓습니다. 자료를 열어도 이어지지 않으면 결합 분석이 성립하지 않습니다.

무엇이 막을 수 있나

• 행정자료의 통계 목적 이용 근거가 없으면 편입 자체가 막힙니다. 완화 수단은 근거 확인을 1단계 앞에 두고, 부족하면 통계 목적 자료 제공 근거를 법률에 명시하는 것입니다. 통계등록부(C4)와 제약을 공유하므로 함께 다룹니다.
• 부정적 평가 결과에 대한 공개 회피가 생깁니다. 자료 제공이 결과의 방향에 따라 달라지면 제도가 형식이 됩니다. 완화 수단은 평가 결과 공개를 자료 제공의 조건으로 사전에 정하는 것입니다.
• 승인 절차가 길어 정책 시점을 놓칩니다. 해외 제도에서 실제로 관측되는 문제입니다. 완화 수단은 사전 인정과 간이 심사를 두고 소요 기간을 공표 지표로 관리하는 것입니다.
• 자료를 열어도 결합할 키가 없으면 분석이 성립하지 않습니다. 완화 수단은 공통 식별체계(C5)와 일정을 맞추는 것이며, 키가 없는 상태에서 접근만 열면 자료가 따로 놓인 채로 남습니다.
• 보유 기관이 제공에 소극적일 수 있습니다. 자기 사업의 성과가 외부에서 검증되는 일이기 때문입니다. 완화 수단은 이관이 아니라 통계 목적 접근으로 설계해 보유 권한을 건드리지 않는 것입니다.