핵심 메시지
한국은 일정 요건을 충족한 0.5ha 이하 소농에게 경작면적과 관계없이 연 130만 원의 소농직불금을 지급한다(농식품부, 2025). 일본에는 이와 같은 소농 대상 정액직불제가 없다. 같은 ‘직불금’이라도 누구를 기준으로, 어떤 조건에서 지급하느냐에 따라 제도가 지향하는 농업의 모습은 달라진다.
130만 원 — 한국 소농직불, 0.5ha 이하 농가당 정액(2025). 2024년 120만 원에서 인상.
한국은 일정 요건을 충족한 0.5ha 이하 소농에게 면적과 관계없이 정액을 지급한다. 일본과 대만에는 같은 성격의 정액직불제가 없다. 대만은 직접지불보다 노령수당과 퇴직저축을 통해 농가소득을 보완한다. EU는 면적 비례 지급이 원칙이며, 연 €3,000 이내의 소농 정액 지급은 일부 회원국이 선택할 수 있다.
비교의 틀 — 세 가지 질문
농가소득을 안정시키고 농업의 공익적 기능을 유지하기 위한 지원 제도는 네 나라 모두에 있다. 차이는 제도가 작동하는 방식, 즉 ‘누구에게 무엇을 기준으로 지급하는가’에서 나타난다.
소농에게 정액으로 지급하는지, 농지면적에 비례해 지급하는지, 특정한 핵심 경영체에 집중하는지에 따라 정책 효과도 달라진다. 이 글은 한국·EU·일본·대만의 제도를 세 가지 질문으로 비교한다. 누구에게 지급하는가, 지급 방식은 어떤 정책 방향을 보여주는가, 그리고 그 방식은 농업 경쟁력과 구조 변화에 어떤 영향을 미치는가.
질문 하나 — 누구에게 지급하는가
한국 — 소농직불·면적직불 두 축
2020년 시행된 한국의 공익직불제는 두 축으로 구성된다. 일정 요건을 충족한 0.5ha 이하 농가에 면적과 관계없이 지급하는 소농직불금 130만 원과, 경작면적에 따라 지급하는 면적직불금 ha당 136만~215만 원이다(농식품부, 2025). 2025년 기본형 공익직불금 예산은 2조 3,843억 원이며 지급 대상은 128만 5천 농가·농업인이다.
소농직불금은 53만 호에 6,865억 원, 면적직불금은 76만 명에 1조 6,978억 원이 지급된다(농식품부, 2025). 소농직불금은 농가당 지급액이 정해져 있어 대상 농가가 많더라도 전체 예산에서 차지하는 비중은 면적직불금보다 작다.
EU — 면적 비례 원칙, 소농 정액은 선택지
EU 공동농업정책(CAP)의 기본소득지원(BISS)은 농지면적에 비례해 지급하는 것이 원칙이다. 소농에게 연 €3,000(약 450만 원) 이내에서 정액을 지급하는 제도는 일부 회원국이 선택할 수 있다. 이 제도를 선택한 농가는 다른 직접지불을 받을 수 없다(European Commission, 2026). 지급 상한은 2025년까지 €1,250이었으나 Regulation (EU) 2025/2649에 따라 2026년부터 €3,000으로 높아졌다.
일본 — 담당자·집락영농에 집중
일본은 정책 지원을 ‘담당자(認定農業者)’와 집락영농에 집중한다. 핵심 직접지불인 게타(밭작물 직접지불)와 나라시(수입감소 완화)는 인정농업자와 집락영농 등을 대상으로 한다(農林水産省, 2024). 농업의 공익적 기능을 지원하는 다면적기능지불도 개별 농가가 아니라 마을 단위 활동조직에 지급한다(논 10a당 3,000엔). 한국의 소농직불금과 같은 농가 단위 정액제는 없다.
대만 — 직불 밖에서 소득 보전 (노농수당·퇴직저축)
대만은 직접지불제 밖에서 고령 농민의 소득을 보완한다. 대표적인 제도가 노농수당(노년 농민 복지수당)과 농민퇴직저축이다. 노농수당은 2026년 6월 기준 월 8,110 TWD(약 36만 원)이며, 이를 월 1만 TWD로 인상하는 개정안이 입법 심의를 받고 있다(中華民國 農業部, 2026).
질문 둘 — 지급 설계가 가리키는 방향
지급 기준이 다르면 제도가 유도하는 농업의 방향도 달라진다. 네 나라의 지급 단위와 정책적 지향을 표로 정리했다.
| 국가 | 지급 단위 | 정책 방향 | 근거 |
|---|---|---|---|
| 🇰🇷 한국 | 소농(호) 정액 | 버틴다 | 소농 53만 호에 정액 지급, 농촌 잔류 지원 |
| 🇪🇺 EU | 면적(ha) | 바꾼다 | 직불 예산 최소 25%를 에코스킴에 배정, 녹색 전환 |
| 🇯🇵 일본 | 담당자·집락 | 키운다 | 규모화·담당자 집중, 자급률 38%→45%(2030) 목표 |
| 🇹🇼 대만 | 사람(은퇴) | 물려준다 | 노농수당·농민퇴직저축으로 세대 이전 유도 |
일본 — 정액 실험에서 담당자 육성으로
일본의 현재 제도는 한 차례의 정책 실험을 거쳐 형성됐다. 민주당 정부는 2010년 판매농가에 논 10a당 15,000엔을 지급하는 호별소득보상제를 도입했다(農林水産省, 2024). 농가별 정액이 아니라 면적당 고정 단가를 적용한 제도였다. 자민당 집권 이후 단가는 2014년 7,500엔으로 낮아졌고, 이 정액 지원은 2018년 폐지됐다.
2010년 도입된 면적당 고정 단가 지원은 2014년 절반으로 줄었고 2018년 폐지됐다(農林水産省, 2024). 이후 일본 정책은 폭넓은 면적 지원보다 인정농업자와 집락영농 등 핵심 경영체를 육성하는 방향에 무게를 두었다.
EU — 농민 시위 뒤 조건부 완화
EU의 정책도 고정돼 있지는 않다. 2024년 농민 시위 이후 환경 관련 조건이 일부 완화됐다. Regulation (EU) 2024/1468은 10ha 미만 농가를 조건 준수 점검과 제재에서 면제했다. 이어 Regulation (EU) 2025/2649는 2026년부터 소농 지급 상한을 €1,250에서 €3,000으로 높이고 유기농 인증 농가의 일부 조건을 완화했다(European Commission, 2026).
질문 셋 — 경쟁력인가, 구조 고착인가
소농 대상 정액 지원을 둘러싼 평가는 엇갈린다. 농가소득을 지키는 안전망이라는 평가가 있는 반면, 영세한 경영 구조의 변화를 늦출 수 있다는 지적도 있다.
두 갈래 — 농지에 묶기 vs 사람에 묶기
일본과 EU는 농지면적이나 핵심 경영체를 기준으로 지원해 규모화와 생산성 향상을 유도한다. 한국과 대만은 농가 또는 농민 개인의 소득 안정에 상대적으로 더 큰 비중을 둔다. 두 방향에는 각각 비용이 따른다. 규모화 중심 정책은 생산성을 높일 수 있지만 농가 수 감소를 앞당길 수 있고, 소득 보전 중심 정책은 농촌 공동체를 유지하는 데 도움이 되지만 구조 개편의 속도를 늦출 수 있다.
대만 — 지원과 출구를 함께 설계
대만은 고령 농민의 생활 안정과 세대교체를 함께 다룬다. 노농수당으로 현재 소득을 보완하는 한편, 농민퇴직저축을 통해 은퇴 이후를 준비하도록 한다. 대만 농업경영관리자의 평균연령은 64.4세다(行政院主計總處 농림어목업 센서스, 2020). 노농수당 대상은 약 53만 명이며, 수당 인상안이 시행될 경우 연간 예산은 약 631억 TWD로 농업부 전체 예산의 약 37.5%에 이를 것으로 추정된다(中華民國 農業部, 2026; 인상안 기준).
시사점
네 나라의 제도는 모두 농가소득 안정을 추구하지만 지급 기준에 따라 정책의 무게중심이 달라진다. 한국의 연 130만 원 소농직불금은 53만 농가를 지탱하는 소득 안전망이다. 동시에 농지 규모화나 세대교체를 직접 유도하는 기능은 제한적이다. 일본의 핵심 경영체 육성, 대만의 농민퇴직저축과 비교하면 한국 직불제에는 농가의 은퇴와 농지 이양을 지원하는 장치가 상대적으로 약하다. 소농의 생활을 보호하면서 농지 이전과 경영체 성장을 어떻게 촉진할지가 다음 제도 개편의 핵심 쟁점이다.
한국은 어떤 농업을 그릴 것인가
한국도 지금까지의 직불제 성과를 점검하고 다음 단계의 제도 설계를 논의할 필요가 있다. 어떤 농업을 육성할 것인지, 식량안보와 기후변화에 대응하려면 농업 구조를 어떻게 바꿔야 하는지, 고령화가 빠른 농촌을 어떤 방식으로 유지할 것인지에 대한 답이 직불제 개편에 반영돼야 한다.
현재의 직불제는 농가소득 안정과 공익기능 증진이라는 중요한 역할을 수행해 왔다. 앞으로는 이 기능을 유지하면서 농지 이양과 세대교체, 기후·환경 성과까지 어떻게 연결할지 고민해야 한다. 직불제는 지급액을 정하는 제도를 넘어 미래 농업의 구조를 유도하는 정책 수단이기 때문이다. 제도 개편 논의는 결국 ‘어떤 농업을 만들 것인가’라는 질문에서 시작해야 한다.
사단법인 식량과기후는 앞으로도 직불제가 농가의 삶과 농업 구조에 미치는 영향을 데이터로 분석하고, 사회적 논의에 필요한 근거를 제공할 것이다.
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참고문헌
- 농림축산식품부. (2025). 2025년 기본형 공익직접지불금 지급계획. https://www.mafra.go.kr/
- European Commission. (2026). CAP simplification — payments for small farmers (Regulation (EU) 2025/2649). https://agriculture.ec.europa.eu/
- 農林水産省. (2024). 経営所得安定対策・水田活用の直接支払交付金・多面的機能支払交付金. https://www.maff.go.jp/j/seisaku_tokatu/antei/keiei_antei.html
- 中華民國 農業部. (2026). 老年農民福利津貼暫行條例 修正草案・農民退休儲金. https://www.moa.gov.tw/
- 行政院主計總處. (2020). 109年農林漁牧業普查. https://www.stat.gov.tw/