농지도, 농민도 — 두 개의 마지노선이 무너지고 있다

한국 농지의 현재 현황과 역설

경자유전(耕者有田)이라는 원칙은 여전히 법에 남아 있다. 하지만 그 원칙이 전제했던 농업의 현실은 많이 달라졌다. 경지면적은 150만 ha 선 아래로 내려갈 가능성이 커졌고, 농가인구는 200만 명 밑으로 줄었다. 농지를 가진 사람과 실제로 짓는 사람이 갈라지는 흐름도 뚜렷해졌다. 이 글은 가치 판단에 앞서, 먼저 몇 가지 숫자로 지금의 농지 현실을 짚어보려 한다.

들어가며 — 왜 ‘현황’부터 시작하는가

한국 농지의 틀은 1949년 『농지개혁법』에서 출발해, 1994년 『농지법』 제정을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 그 밑바탕에는 하나의 원칙이 있다. 경자유전(耕者有田) — 농지는 경작하는 사람이 소유해야 한다는 원칙이다. 헌법 제121조 제1항은 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다”고 규정한다. 제2항은 “농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다”고 덧붙인다.

이 원칙은 오랫동안 한국 농정의 기준으로 기능해 왔다. 다만 최근 통계를 보면 제도가 상정한 현실과 실제 농업 현장 사이의 거리가 빠르게 벌어지고 있다. 2026년에는 경지면적이 150만 ha 아래로 내려갈 것으로 전망되고, 농가인구는 2025년 이미 200만 명 아래로 떨어졌다. 임차 농지 비율은 50%를 넘었고, 청년농은 4년 만에 63% 감소했다. 원칙은 유지되고 있지만, 그 원칙이 기대는 현장은 예전과 같지 않다.

그래서 이 글은 네 개의 숫자에서 출발한다. 경지면적, 농가인구, 소유와 경작의 분리, 그리고 농지가격이다. 이 숫자들을 따라가면 한국 농지의 현재가 조금 더 선명하게 보인다.

숫자 1 — 150만 ha 마지노선, 이미 무너졌다

통계청과 농림축산식품부에 따르면, 2024년 한국의 경지면적은 150만 4,615 ha이다. 전년 대비 0.5% 감소로, 정부가 2022년 12월 『중장기 식량안보 강화방안』에서 2027년까지 유지하겠다고 약속한 “식량안보 마지노선” 150만 ha에 턱걸이한 수준이다.

그러나 한국농촌경제연구원(KREI)의 『농업전망 2026』은 2026년 경지면적이 149만 7,770 ha로 떨어져 150만 ha 선이 무너질 것으로 전망한다. 정부 목표선이 약속 시점(2027년)보다 1년 빨리 붕괴된다는 뜻이다.

2024년 한 해 감소분은 7,500 ha로 최근 5년 평균(1만 5천 ha)의 절반 수준이다. 감소 속도는 둔화됐지만 추세는 멈추지 않았다. KREI 성관용 연구위원은 “최근 10년간 우리 농지는 연평균 약 1만 5천 ha가 전용되어 사라지고 있다”고 지적한다. 감소의 주된 원인은 도로·철도·공공주택 등 공공시설 설치를 위한 농지 전용이다.

150만 ha는 단순한 통계가 아니라 정부가 식량안보를 위해 유지하겠다고 제시한 기준선이다. 국내 곡물자급률이 20% 안팎에 머무는 상황을 고려하면, 이 선의 의미는 가볍지 않다. 농지는 한 번 다른 용도로 전환되면 다시 되돌리기 어렵다. 그래서 2026년에 이 기준선이 깨질 수 있다는 전망은 정책 목표와 현실 사이의 간극을 보여준다.

숫자 2 — 농민은 농지보다 더 빨리 줄었다 (200만 명 이미 붕괴)

2024년 통계청 농림어업조사에 따르면 한국의 농가인구는 200만 3,520명이다. 한 해에만 8만 5천 명(4.1%)이 줄었다. 그리고 KREI 농업전망 2026에 따르면 2025년 농가인구는 198만 1,610명으로 이미 200만 명 선이 붕괴했다. 2026년 전망은 194만 4,820명으로 1.9% 추가 감소할 것으로 예측된다.

문제는 단순한 인구 감소에 그치지 않는다. 연령 구조도 빠르게 치우치고 있다. 2024년 농가인구 중 65세 이상 비중은 55.8%로 역대 최고치를 기록했고, 2026년에는 56.6%까지 오를 것으로 전망된다. 한국 전체 고령화율(19.2%)의 2.9배다. 70세 이상 농가인구는 78만 5천 명으로 전체의 39.2%를 차지한다. 농업 현장의 주력 연령대가 얼마나 빠르게 높아지고 있는지 보여주는 대목이다.

이 변화는 국제 비교에서도 확인된다. 일본은 오랫동안 농업인 고령화가 가장 심한 나라로 언급돼 왔지만, 2020년부터는 한국 농업 경영주의 평균연령이 일본을 넘어섰다. 2010년 한국 경영주 평균연령은 62.2세, 일본은 66.2세였다. 그러나 10년 만에 순서가 뒤집혔고, 2024년 기준 한국은 69.3세, 일본은 68.7세다. 한국 농업의 고령화가 단순한 추세가 아니라 매우 빠른 속도로 진행되고 있음을 보여준다.

청년농 감소는 더 직접적인 신호다. 경영주가 40세 미만인 청년농가는 2020년 1만 2,426가구에서 2024년 4,601가구로 줄었다. 4년 만에 63% 감소한 수치다. 고령층 비중이 높아지는 것만이 아니라, 뒤를 이을 세대의 진입 자체가 크게 줄고 있다는 뜻이기도 하다.

여기서 눈에 띄는 점은 감소 속도의 차이다. 경지면적은 20년간 34만 ha 줄었지만, 농가인구는 같은 기간 100만 명 이상 감소했다. 즉 농지보다 농민이 더 빠르게 줄고 있다. 남아 있는 농지를 더 적은 수의, 더 고령화된 농민이 맡게 되는 구조다. 결국 농지 문제는 토지의 문제이면서 동시에 사람의 문제이기도 하다.

숫자 3 — 지은 사람과 가진 사람이 다르다 (그리고 84%가 비농민 손으로)

경자유전은 “경작하는 사람이 소유하는” 상태를 전제한다. 그러나 한국 농지 현실은 그 전제에서 멀어진 지 오래다. 박석두 GS&J 인스티튜트 연구위원의 분석에 따르면, 2015년 기준 전체 경지 168만 ha 중 농민 소유는 94만 ha(56%), 비농민 소유는 74만 ha(44%)이다.

실제 경작 현장으로 들어가면 격차는 더 크다. 2021년 기준 쌀 전업농 7만 호의 평균 경작면적은 6.3 ha인데, 그중 자경 농지는 2.2 ha, 임차 농지는 4.1 ha이다. 자기 농지의 약 두 배 가까이를 남에게 빌려 경작한다는 뜻이다. 국회 대정부질의에서 공개된 자료는 더 극적이다. 농어촌공사 임대수탁 농지의 76%가 비농민 소유로 집계된다.

주목할 점은 앞으로의 방향이다. 박석두 연구위원은 현재 농가 경영주의 고령화율과 영농 승계율을 바탕으로, 약 15년 뒤에는 전체 농지의 84%가 비농민 소유가 될 수 있다고 전망한다. 후계농 확보 비율이 5%에 그치고, 농지가 상속될 때 자녀가 실제로 영농을 잇지 않는 비율이 95%에 달하기 때문이다. 상속이 반복될수록 소유와 경작의 분리는 더 커질 가능성이 높다.

이 흐름에는 몇 가지 제도적 배경이 있다. 첫째는 상속 농지다. 2020년 약 1만 2천 ha였던 상속 농지는 2040년 3만 8천 ha까지 늘어날 것으로 전망된다(KREI 성관용). 농민이 사망한 뒤 비농업인 자녀가 농지를 상속받는 경우가 많고, 이때 소유와 경작이 분리되기 쉽다. 둘째는 영농 자경 양도소득세 감면이다. 농지를 8년 이상 자경하면 양도소득세가 감면되는 제도가 결과적으로 장기 보유를 유도하는 측면이 있다. 셋째는 주말·체험 영농과 농업법인 지분 쪼개기 같은 예외 조항이다. 이런 통로들이 비농민의 농지 진입을 가능하게 해 왔다.

숫자 4 — 가격의 역설: 내려가는데도 팔 수 없다

농지는 이제 경작지인 동시에 자산으로 인식된다. 한국농어촌공사 농어촌연구원 분석에 따르면 농지실거래가격지수는 2010년 0.76에서 2020년 1.76으로 10년간 2.3배 상승했다. 같은 기간 연평균 농지 거래량은 24만 5천 건에 달했고, 가격은 계속 상승 흐름을 보였다.

그러나 2021년 3월 LH 직원 농지 투기 사태를 기점으로 흐름이 바뀌었다. 정부는 농지법을 개정해 취득 심사를 강화했고, 동시에 부동산 경기 침체가 시작됐다. 농지 거래량과 가격 모두 위축되기 시작했다. 2022년 하반기부터 농지 실거래가격지수는 완만한 하락세로 전환했고, 2024–2025년까지도 이 하락 추세가 이어지고 있다(농식품부 『농지 실거래가 동향분석』).

다만 최근 가격이 다소 조정됐다고 해서 농민의 부담이 크게 줄어든 것은 아니다. 핵심은 농지가격이 여전히 농업 수익에 비해 높다는 점이다. 2024년 평균 농가소득은 5,060만 원(전년 대비 −0.5%)이지만, 이 가운데 순수한 농사활동에서 나온 농업소득은 960만 원(전년 대비 −14.1%)에 그쳤다. 농가소득의 19% 수준이다. 쌀값과 축산물 가격 하락의 영향이 컸고, 나머지 소득은 겸업·이전소득, 즉 직불금과 농외 소득이 메운 비중이 높다.

그래서 지금의 농지가격은 시장 조정만으로 해결되기 어려운 문제를 드러낸다. 1 ha 농지에서 얻는 연간 농업소득은 천만 원 남짓인데, 같은 면적의 시장 가격은 여전히 수억 원대다. 기존 농민에게는 쉽게 정리하기 어려운 자산이 되고, 청년에게는 진입장벽으로 남는다. 가격이 조금 내려도 현장의 체감이 크지 않은 이유가 여기에 있다.

무엇이 드러나는가 — 네 개의 숫자가 드러내는 것

네 개의 숫자를 함께 놓고 보면 흐름이 분명해진다. 경지면적은 정부가 제시한 150만 ha 기준선 아래로 내려갈 가능성이 커졌고, 농가인구는 200만 명 아래로 줄었다. 남은 농지 가운데 상당 부분은 실제 경작자가 아닌 사람이 소유하고 있으며, 이 비중은 앞으로 더 커질 수 있다. 가격은 정점 이후 다소 내려왔지만, 농업 수익과 비교하면 여전히 높은 수준이다. 경자유전이라는 원칙과 농지 현실 사이의 간극이 통계로 확인된다는 점이 이 글의 핵심이다.

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