한국의 공익직불금은 2025년 2조 3,843억 원에 이르렀습니다. 이는 농업예산(18.75조)의 약 16%에 해당합니다. 같은 해 농가의 농업소득은 14.1% 줄었는데 이전소득은 7.2% 늘었습니다. 선택형·별도 직불금 6,283억원을 포함하면 직불금 전체 규모는 3조 126억원입니다. 직불금은 더 이상 보조금이 아니라 한국 농업의 소득 안전망이며, 이 돈이 어떻게 분배되느냐가 한국 농업의 구조를 결정합니다.
1. 들어가며 — 직불금 3조 시대의 풍경
2025년 11월 20일, 농림축산식품부는 128.5만 농가·농업인에게 2조 3,843억 원의 기본형 공익직불금을 지급하기 시작했습니다. 이는 한 해 농업예산 18조 7,496억 원의 약 16%로, 1997년 직접지불제 도입 이래 가장 큰 규모입니다.
직전 연도(2024년) 농가의 농업소득은 960만 원으로 전년 대비 14.1% 감소했습니다. 그런데 같은 해 농가의 이전소득은 6.1% 증가했고, 그 안의 공적보조금(직불금 포함)은 7.2% 늘었습니다.
이 두 수치가 한국 농업의 현재를 압축합니다. 농업소득은 줄지만 직불금이 농가소득을 받치는 구조입니다. 이 글은 그 분배 구조를 데이터로 해부합니다.
2. 28년의 진화 — 1997년 규모화직불에서 2025년 공익직불까지
한국의 직불제는 단번에 지금의 모습이 된 것이 아닙니다. 28년에 걸쳐 세 번 패러다임이 바뀌었습니다. 아래 타임라인은 1997년 도입부터 2025년까지 핵심 전환점을 한눈에 보여줍니다.
출처: 농림축산식품부 e나라지표
한국의 직접지불제는 1997년 ‘규모화 촉진 직접지불제’에서 시작됐습니다. 이후 세 번의 전환을 거쳤습니다.
제1기 · 도입기 (1997~2004): 1997년 규모화 촉진 직불을 시작으로, 1999년 친환경농업직불제, 2001년 논농업직불제가 차례로 도입됐습니다.
제2기 · 쌀 중심기 (2005~2019): 2005년 7월 1일, 쌀소득보전직불제가 시행됐습니다. 쌀고정직불과 쌀변동직불의 2축 구조로 직불 예산의 절반 이상이 쌀에 묶였습니다.
제3기 · 공익 중심기 (2020~): 2020년, 9개로 흩어져 있던 직불제 중 6개가 ‘농업·농촌 공익기능증진 직접지불제’로 통합됐습니다. 준수사항이 3개에서 17개로 확대되면서 직불금에 공익적 책임이 부여됐습니다. 2025년에는 공익직불제 도입 후 처음으로 면적직불금 단가가 인상됐다(진흥지역 논 1구간 205→215만 원/ha, 비진흥지역 밭 3구간 100→136만 원/ha).
3. 현행 직불제 체계 — 기본형·선택형·별도
3-1. 기본형 공익직불금
공익직불제의 본체로, 농업예산 직불 항목의 약 79%를 차지합니다.
- 소농직불금: 0.1~0.5ha 소규모 농가에 가구당 130만 원 정액 지급.
- 면적직불금: 농지 면적 구간(≤2ha / 2~6ha / >6ha)과 농지 종류로 9단계 역진단가. 2025년 단가 136~215만 원/ha, 농가당 상한 30ha.
※ 2025년 면적직불금 단가표 (단위: 만원/ha)
| 농지 구분 | 1구간 ≤2 ha |
2구간 2~6 ha |
3구간 >6 ha |
|---|---|---|---|
| 진흥지역 논·밭 | 215 | 207 | 198 |
| 비진흥지역 논 | 187 | 179 | 170 |
| 비진흥지역 밭 | 150 | 143 | 136 |
출처: 농림축산식품부 공익직불제 (mafra.go.kr) — 2025년 기준. 진흥지역 논 1구간은 전년 대비 205→215만원으로, 비진흥지역 밭 3구간은 100→136만원으로 인상됨.
- 선택형 공익직불금: 친환경농업·친환경축산·경관보전·전략작물·저탄소농업 5종.
- 별도 직불: 농지이양은퇴직불(ha당 매월 40~50만 원, 최대 4ha·최대 10년), FTA 피해보전직불 등.
3-2. 선택형·별도 직불금 — 방향을 유도하는 돈
기본형 직불금이 소득 안전망이라면, 선택형 직불금은 농업의 방향을 유도하는 정책 도구입니다. 특정 공익 행위(친환경 재배, 식량 다양화, 탄소 감축)를 실천하는 농가에게 추가로 지급합니다. 순직불 예산 3.01조 원 중 기본형(2.38조)을 제외한 나머지 약 6,300억 원이 선택형·별도 직불에 배분됩니다.
| 종류 | 지급 기준 | 2025년 단가(만원/ha) | 2025년 실적 |
|---|---|---|---|
| 전략작물직불금 | 벼 대신 밀·두류·가루쌀·조사료 등 재배 | 100~500 (품목별 차등) | 2,266억 원 / 14.8만ha / 8.5만 호 |
| 친환경농업직불금 | 유기·무농약 인증 취득·유지 | 논 유기 95 · 논 무농약 75 (2025년 인상) | — |
| 친환경안전축산물직불금 | 무항생제·유기 축산 인증 | 인증 등급별 차등 | — |
| 경관보전직불금 | 마을 경관작물 단지 조성 | 170 (일반) / 350 (특별) | — |
| 저탄소농업직불금 | 메탄 저감 물관리·바이오차 등 | 농법별 차등 | — |
| 농지이양은퇴직불 (별도) | 고령농(65세+) 농지 매도·임대 후 은퇴 | 매월 40~50만원/ha (최대 4ha·10년) | 2024년 신설 |
출처: 농림축산식품부 보도자료·사업시행지침(2025)
2025년 선택형 중 가장 규모가 큰 것은 전략작물직불금으로, 벼 대신 밀·두류·조사료 등을 재배한 8.5만 호, 14.8만 ha에 2,266억 원을 지급했습니다(역대 최대). 쌀 과잉 공급 완화와 식량 다양화를 동시에 겨냥한 결과입니다. 친환경농업직불금은 2025년 단가를 인상(논 유기 70→95만 원/ha, 논 무농약 50→75만 원/ha)하고 지급 상한면적도 5ha에서 30ha로 확대했습니다. 저탄소·경관보전 직불은 예산 비중이 아직 작지만 탄소 중립·농촌 경관 보전이라는 신규 공익 기능을 담고 있습니다.
선택형 전체 예산 비중은 기본형의 약 17~18% 수준입니다. 공익직불의 실효성을 높이려면 이 비중을 늘리는 것 이상으로 검증 인프라와 행정 역량을 함께 키워야 합니다.
4. 농업예산의 16% — 21년 시계열로 본 비중
직불 예산이 21년 사이에 얼마나, 어떤 속도로 늘었는지를 보면 지금의 규모가 왜 이례적인지 알 수 있습니다. 아래 그래프는 2005~2025년 농업예산 대비 직불 예산 비중 추이를 보여줍니다.
출처: 농림축산식품부 e나라지표
아래 표에서는 주요 연도별 수치와 당시 정책 배경을 함께 확인합니다.
| 시기 | 농업예산 | 순직불 예산 | 비중 | 특징 |
|---|---|---|---|---|
| 2005년 | 11.06조 | 0.79조 | 7.1% | 쌀소득보전직불 도입 직전 |
| 2010년 | 12.99조 | 1.44조 | 11.1% | 쌀고정+변동 정착기 |
| 2017년 | 14.49조 | 2.65조 | 18.3% | 쌀값 폭락→변동직불 정점 |
| 2020년 | 15.77조 | 2.66조 | 16.8% | 공익직불제 통합 |
| 2025년 | 18.75조 | 3.01조 | 약 16% | 면적단가 첫 인상 |
출처: 농림축산식품부 e나라지표
직불 예산은 2005년 0.79조 원에서 2025년 3.01조 원으로 3.8배 늘었습니다. 그러나 농업예산 대비 비중은 16% 안팎의 천장을 넘지 못하고 있습니다. 단가 5년 동결로 기본형 지급 총액이 거의 늘지 않은 탓이 큽니다.
5. 횡단면 분석 — 2025년 분배 구조 해부
5-1. 농가 수 vs 면적 vs 지급액 — 3중 비교
2조 3,843억 원이 농가 규모별로 어떻게 나뉘는지는 어떤 기준으로 보느냐에 따라 달리 읽힙니다. 농가 수 기준인지, 면적 기준인지, 지급액 기준인지 — 세 가지를 동시에 봐야 분배 구조를 공정하게 판단할 수 있습니다. 아래 그래프는 규모별로 이 세 비중을 나란히 비교합니다.
출처: 농림축산식품부 보도자료(2025.11.19)
아래 표에서 구간별 수치를 직접 확인합니다.
| 농지 규모 | 농가 수 | 면적 | 지급액 |
|---|---|---|---|
| 0.5ha 이하 (영세농) | 60.5% | 18.3% | 30.7% |
| 0.5~2ha (소농) | 31.1% | 37.5% | 31.8% |
| 2~6ha (중농) | 7.1% | 28.2% | 23.9% |
| 6ha 초과 (대농) | 1.4% | 16.1% | 13.6% |
| 합계 | 100.0% | 100.0% | 100.0% |
출처: 농림축산식품부 보도자료(2025.11.19)
첫째, 농가 수 기준으로 보면 직불제는 영세·소농에 후합니다. 농가의 91.6%인 영세·소농에게 지급액의 62.5%가 갑니다.
둘째, 면적 기준에서도 마찬가지입니다. 면적의 55.8%에 해당하는 영세·소농 농지에 지급액의 62.5%가 갑니다. 한국 직불제는 양쪽 모두 영세·소농 쪽으로 기운 누진 구조입니다.
5-2. 호당 평균 수령액 — 25배 격차
비중 비교와 달리, ‘실제로 한 농가가 얼마를 받느냐’는 규모에 따라 극적으로 다릅니다. 아래 막대그래프는 농지 규모 구간별 호당 평균 수령액을 보여줍니다. 규모가 클수록 호당 금액은 늘어나지만, ha당으로 환산하면 오히려 줄어드는 역진 구조가 이 그래프의 핵심입니다.
0.5ha 이하 영세농의 호당 평균 수령액은 94.4만 원(소농직불금 130만원 수령 자격 미충족 농가가 포함돼 평균이 낮음), 50ha 초과 농가는 호당 평균 2,350만 원입니다. 영세농과 최상위 대농 사이의 격차는 약 25배에 이릅니다. 그러나 면적당으로 환산하면 대농이 영세농의 약 1/8 수준 이하로 받습니다.
5-3. ha당 실효 단가의 역진성
호당 금액은 대농이 많이 받지만, 면적당으로 환산하면 반대입니다. 아래 그래프는 농지 규모별 ha당 실효 단가를 보여줍니다. 소농직불금이 만드는 첫 번째 절벽과, 30ha 초과 구간의 역진 효과가 이 그래프에서 가장 선명하게 드러납니다.
출처: 농림축산식품부
0.5ha 이하 구간의 ha당 실효 단가는 383만 원으로 솟아 있습니다. 소농직불금 정액이 만든 첫 번째 절벽입니다. 0.5ha를 넘어가면 단가는 190~200만 원/ha 수준에서 평탄하게 유지되다가, 30ha 초과부터 163만 원까지 떨어집니다.
5-4. “누구를 위한 분배인가” — 착시와 실체
“농가 60%가 지급액의 30%만 받는다”는 수치는 자주 인용됩니다. 그런데 이 수치만으로 분배의 공정성을 판단하기에는 빠진 맥락이 있습니다. 아래 표는 같은 데이터를 농가 수·면적·지급액 세 기준으로 동시에 제시합니다. 어느 기준으로 보느냐에 따라 결론이 달라집니다.
| 분모 | 영세·소농(≤2ha) | 대농(>6ha) |
|---|---|---|
| 농가 수 기준 | 91.6% | 1.4% |
| 면적 기준 | 55.8% | 16.1% |
| 지급액 기준 | 62.5% | 13.6% |
출처: 농림축산식품부 보도자료(2025.11.19)
“농가 60%가 30%만 받는다”는 지적은 맞지만, 영세농의 면적이 18%에 불과하다는 점을 빼고 본 절반의 진실입니다. 면적 18%에 지급액 30.7%가 간 것은 면적당으로는 2배 가까이 더 받았다는 의미입니다.
6. 시계열 분석 — 2024→2025, 분배 구조의 이동
2025년은 공익직불제 도입 이후 처음으로 단가가 인상된 해입니다. 어느 규모 구간에서 얼마나 늘었는지를 보면, 이번 인상의 수혜자가 누구인지 드러납니다. 아래 그래프는 2024년 대비 2025년의 구간별 지급액 변화를 보여줍니다.
출처: 농림축산식품부 보도자료(2025.11)
가장 많이 늘어난 구간은 0.1~0.5ha로, +5.6%(+391억 원)입니다. 소농직불금 인상(120→130만 원)과 1구간 면적직불금 인상(205→215만 원/ha)이 합쳐진 결과로, 전체 증가액 759억 원의 51.5%가 이 구간에 집중됐습니다.
아래 표에서는 공익직불제 출범 이후 5년간의 총 지급액과 지급 농가 수 추이를 확인합니다.
| 연도 | 총 지급액 | 지급 농가·농업인 |
|---|---|---|
| 2020년 | 2.28조 원 | 112만 |
| 2022년 | 2.27조 원 | 114만 |
| 2024년 | 2.31조 원 | 128만 |
| 2025년 | 2.38조 원 | 128.5만 |
출처: 농림축산식품부 e나라지표·보도자료
총액은 5년간 1,000억 원 정도 늘었지만, 같은 기간 소비자물가는 약 13% 상승했습니다. 2025년의 단가 인상은 “정체 5년”에 대한 뒤늦은 보정입니다.
7. 한국 농업 구조에 미치는 4가지 현실
직불금 3조 원이 농업 구조에 어떤 영향을 미치는지 이해하려면 농가소득 변화를 함께 봐야 합니다. 아래 표는 2023년 대비 2024년 농가소득 항목별 변화율을 보여줍니다. 이 숫자들이 7장 전체의 배경입니다.
| 항목 | 변화율 |
|---|---|
| 농업소득 | −14.1% (1,118만→960만 원) |
| 농업총수입 | −2.8% |
| 농업경영비 | +1.8% |
| 이전소득 | +6.1% |
| 공적보조금 (직불금 등) | +7.2% |
| 농가소득 (전체) | −0.5% |
출처: 통계청 농가경제조사 2024
7-1. 직불금의 소득 안전망化 — 농업소득은 14% 줄었고 직불금은 7% 늘었습니다. 농가소득 전체가 0.5% 감소에 그친 것은 직불금이 농업소득 감소의 충격을 흡수했기 때문입니다. 직불금이 농업소득을 대체할수록 시장에서 가격을 받아내려는 농가의 동기가 약해질 위험도 커집니다.
7-2. 고령·영세농 잔류 효과 — 0.5ha 이하 영세농 60.5%의 다수는 70대 이상 고령농입니다. 직불금이 농지 보유를 떠받치면서 세대교체가 막힙니다. 2024년 신설된 농지이양은퇴직불제(매도형 ha당 매월 50만 원, 최대 4ha·10년)는 이 흐름을 바꾸려는 시도입니다. 고령농에게 농지를 놓는 대가로 직불금을 지급해 자발적 은퇴를 유도합니다.
7-3. 임차농·실경작자 괴리 — 한국 농지의 약 절반은 임차로 운영됩니다. 농식품부가 2025년 부정수급 검증을 강화한 것은 명의자와 실경작자가 일치하지 않는 구조적 균열이 수면 위로 드러나고 있다는 방증입니다. 농지 임대차 등록제의 정착과 직불제 통합 설계가 필요합니다.
7-4. 쌀 편중에서 공익으로 — 절반의 전환 — 명분상 작물 중립이지만, 면적직불금은 여전히 논(쌀 농지)에 65.2%가 흘러갑니다. 진짜 전환은 선택형 공익직불(친환경·저탄소·전략작물) 예산 비중 확대에 달려 있습니다. 다만 의미 있는 성과를 거두기에는 경영체 수가 너무 많습니다.
8. 결론 — 분배에서 전환으로
직불금 3조 시대의 핵심 질문은 “누가 더 받느냐”가 아니라 “이 돈으로 한국 농업의 무엇을 바꿀 것인가”입니다.
현재의 직불금 구조는 형평성에 상당 부분 기울어져 있습니다. 영세·소농에 두텁게 지급하는 설계는 농업인의 기본 소득을 보호한다는 취지에서 이해됩니다. 그러나 그 결과로 고령·영세농의 농지 보유를 연장하고, 규모화와 세대교체를 더디게 하며, 시장에서 경쟁력을 키우려는 동기를 약화시키는 부작용이 따라옵니다. 직불금이 복지에 머무를수록 농업의 구조 전환은 늦어집니다.
직불금은 복지 수단이 아니라 한국 농업이 경쟁력을 갖출 수 있도록 설계된 정책 수단이어야 합니다. 지금 어려운 농가에게 돈을 주는 것이 아니라, 10년 후 한국 농업이 어떤 모습이길 원하는가에 대한 대답이 직불제 설계 안에 담겨야 합니다.
지금은 한국 농업 인구 구조가 크게 재편되는 시기입니다. 고령 농업인의 은퇴가 본격화되고 농지 이동이 시작되고 있습니다. 이 창(窓)은 영구적이지 않습니다. 구조 전환을 위한 정책 에너지를 지금 쏟아야 할 이유가 여기 있습니다. 형평성 논쟁에 자원을 소모하는 사이, 농업 구조 전환의 기회는 조용히 닫힙니다. 그 관점에서 다음과 같은 전환을 제안합니다.
KIFC 정책 제안 — 5가지 전환
전환 1 · 세대교체: 농지이양은퇴직불을 기본형 직불의 30%까지 확대해 고령농 은퇴와 청년농 진입의 패키지를 만들 것. 직불금이 농지 이동을 막는 힘이 아니라 이를 촉진하는 힘으로 작동해야 합니다.
전환 2 · 공익기능 강화 — 필요하되 역량이 먼저: 선택형 공익직불의 방향성 자체는 옳습니다. 친환경·저탄소 농업을 유도하고 환경 부담을 줄인다는 명분도 분명합니다. 그러나 수많은 경영체의 준수사항 이행 여부를 실질적으로 검증할 행정 역량이 현재 충분한지는 냉정하게 따져야 합니다. 검증 없는 공익직불 확대는 새로운 부정수급의 문을 여는 것과 다르지 않습니다. 공익직불의 실효성은 선택형 예산 비중의 숫자가 아니라 검증 인프라의 수준에 달려 있으며, 역량 분석이 먼저입니다.
전환 3 · 실경작자 중심 재편: 농지 임대차 등록 의무화와 결합해, 직불금이 명의자가 아니라 실경작자에게 가도록 제도를 정비할 것. 이것이 선행되지 않으면 어떤 전환도 제자리를 맴돕니다.
전환 4 · 역진 구조 단계적 완화 — 면적 차등 축소: 현재 직불제는 규모가 커질수록 ha당 단가가 낮아집니다. 형평성을 위한 설계지만, 대규모 실경작자가 소규모 명의로 분할 등록할 유인을 만들어 이중구조와 통계 왜곡의 한 원인이 됩니다. 면적 구간별 단가 격차를 단계적으로 축소해 분할 등록 유인을 줄이고, 실경작자 기반 통계의 정확도를 높여야 합니다(EU 사례 참고).
전환 5 · 0.5ha 이하 소농직불금 재설계 — 지급 조건의 구조적 개선: 현재 이 구간은 수령 경영체의 60%를 넘습니다. 행정 부담이 과도할 뿐 아니라, 경영체·농지 분할 유인을 제공해 농지 집적을 가로막고 효율적 영농을 저해하며, 가짜 농민 양산의 통로가 되기도 합니다. 세 가지 방향의 개선이 필요합니다. 첫째, 수령 연령 상한(예: 75세)을 설정해 초고령 수동적 수령자를 점진적으로 정비합니다. 둘째, 신규 진입 농가에 한해 일정 기간(예: 5년)만 지급하되, 그 기간 내 실제로 경영 규모나 매출을 키운 농가에 한해 지급을 연장합니다 — 직불금을 정착 지원금이 아니라 성장 유인 도구로 전환하는 것입니다. 셋째, 고령농이 경영이양직불제로 자연스럽게 이행할 수 있도록 연계 경로와 인센티브를 병행 설계합니다. 60만 수령자를 단순히 줄이는 것이 목표가 아니라, 그 안에서 실제 영농 의지가 있는 농가를 선별 지원하는 구조로 전환하는 것이 핵심입니다.
EU 사례 참고
EU 공동농업정책(CAP)은 1992년 맥샤리(MacSharry) 개혁으로 생산 연동 보조금에서 면적 기반 직불로 전환을 시작했고, 2003년 피셔(Fischler) 개혁의 단일 직불제(SPS)로 면적당 단가를 비교적 균일하게 지급하는 구조를 확립했습니다. 이후 약 20년간 이 균등 구조를 유지하다가, 2023년 신(新) CAP 개혁에서야 초기 헥타르에 추가 지원(CRIS — 보완적 재분배 소득 지원)을 의무화하는 방식으로 처음으로 형평성을 강화했습니다. 한국이 지금 당장 EU의 최종 형태를 모방할 이유는 없습니다. 그러나 EU가 밟아온 순서 — 균등 단가로 통계의 신뢰를 먼저 확보한 뒤, 수십 년이 지나 형평성을 추가한 경로 — 는 한국의 직불제 개편 논의에서 참고할 만합니다.
3조 원은 결코 작지 않은 돈입니다. 이 돈이 단순히 소득 안전망에 머무를 것인가, 한국 농업이 스스로 경쟁력을 갖춰가는 과정을 뒷받침하는 수단이 될 것인가. 그 답은 다음 5년의 직불제 개편안에 담길 것입니다.
식량과기후는 이 질문을 계속 이어갈 것입니다. 직불금이 어떻게 배분되고 있는지, 어떤 구조로 바뀌어야 농업에 실질적인 변화를 만들 수 있는지 — 데이터에 기반한 토론과 대안 탐색을 멈추지 않겠습니다.
* 여기서 우리가 한 제안은 토론 과정을 거쳐 계속 수정해나갈 예정입니다. 많은 관심과 제안을 부탁드립니다.
부록 — 핵심 데이터
이 에세이에서 인용된 수치의 출처를 항목별로 정리했습니다.
| 지표 | 2025년 값 | 출처 |
|---|---|---|
| 농업예산 | 18조 7,496억 원 | 농식품부 e나라지표 |
| 순직불제 예산 | 3조 126억 원 | 농식품부 e나라지표 |
| 기본형 공익직불금 | 2조 3,843억 원 | 농식품부 보도자료(2025.11.19) |
| 지급 농가·농업인 | 128.5만 명/호 | 농식품부 보도자료(2025.11.19) |
| 소농직불금 단가 | 가구당 130만 원 | 공익직불법 |
| 면적직불금 단가 | 136~215만 원/ha | 농식품부 보도자료(2025.11.19) |
| 농업인 1인당 평균 | 224만 원 (전년 213만 원) | 농식품부 보도자료(2025.11.19) |
| 농업소득 (호당) | 960만 원 (전년 1,118만 원) | 통계청 농가경제조사 2024 |
| 전략작물직불금 (선택형 최대) | 2,266억 원 / 14.8만 ha / 8.5만 호 | 농식품부 보도자료(2025.12.10) |
| 친환경직불금 단가 (2025 인상) | 논 유기 95만원/ha · 논 무농약 75만원/ha | 농식품부 친환경직불 개편(2025) |
출처: 농림축산식품부 보도자료(2025.11.19)·e나라지표·통계청
참고문헌
- 농림축산식품부. 「2025년 기본형 공익직불금 지급 현황」(2025.11.19 보도자료).
- 농림축산식품부. 「e나라지표 직접지불제 통계」(2025.6 갱신, 2005~2025).
- 농림축산식품부. 「2025년 전략작물직불금 지급 현황」(2025.12.10 보도자료). — 14.8만ha, 2,266억원.
- 농림축산식품부. 「친환경직불금 단가 인상 및 제도 개편」(2025). — 논 유기 95만원/ha.
- 농림축산식품부. 「2025년 전략작물직불 사업시행지침」(2025).
- 통계청. 「2024년 농가 및 어가경제조사 결과」(2025).
- 국회예산정책처. 「농업·농촌 공익기능증진직불 사업 평가」(2024).
- 한국농촌경제연구원. 농정포커스 「직불제를 다시 생각한다」.
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