EU 공동농업정책(CAP)의 ‘녹색 후퇴’, 어디까지 왔나 — 2024 농민시위 이후 2년

2026.04.21 (v1.1)

EU는 2024년 농민시위 이후 2차례의 ‘간소화 패키지’를 통해 CAP의 환경 조건부(GAEC)를 체계적으로 완화했고, 2028-2034년 post-2027 CAP에서는 의무 조건에서 자발적 인센티브로 녹색 전환 설계 원리 자체를 바꾸려 하고 있다.^[1,2,3]

2년 새 두 차례의 ‘간소화’

EU 집행위원회는 2024년 5월 14일 1차 간소화 규정(2024/1468, 5월 25일 발효)에 이어, 2025년 5월 14일 2차 CAP 간소화 패키지를 제안했고, 2025년 11월 10일 공동입법자 간 잠정합의가 이뤄졌다. 이 법안은 12월 16일 유럽의회, 18일 이사회에서 채택되어 12월 19일 최종 서명, 12월 31일 공보 게재(규정 2025/2649)를 거쳐 2026년 1월 1일부터 발효되었다.^[1,3,10]

집행위는 이 패키지가 농민의 행정 비용을 연간 최대 15.8억 유로, 회원국 행정에 2.1억 유로 절감할 것으로 추산했다(2025년 5월 제안 당시 집행위 영향평가 기준; 이사회는 “15억 유로 이상” 표현 사용).^[3,10]

타임라인이 보여주듯, 2024년 농민시위가 결정적 분수령이었다. 1차 패키지는 소규모 농가(10ha 미만)의 조건부 이행점검·제재를 전면 폐지했고, 2차 패키지는 그 완화 원칙을 중대형 농가와 유기농 전반으로 확장한다.

무엇이 바뀌었나 — GAEC 9개 기준 변화

CAP의 녹색 조건부는 의무관리요건(SMR)과 ‘좋은 농업·환경 조건'(GAEC, Good Agricultural and Environmental Conditions) 9개 기준으로 구성된다. 직불금을 받으려면 이를 지켜야 한다. 2024~2025년 두 차례의 완화로 GAEC 9개 중 6개가 영향을 받았다.

표 1. GAEC 9개 기준별 완화 내용 (2024~2025)

출처: European Parliament Legislative Train Schedule, IEEP, Europe Jacques Delors Institute(2025); Regulation (EU) 2024/1468, 2025/2649.^[1,2,3,4]

핵심 패턴: 가장 큰 폭으로 완화된 GAEC는 GAEC 8(휴경·비생산 요소 4% 의무 폐지)과 GAEC 2(이탄지·습지 의무 기준선 약화)로, 모두 생물다양성·탄소 저장에 직결되지만 농가 소득 손실이 큰 항목이다. 이번 GAEC 7(윤작 유연성) 완화까지 더하면 토양 건강을 지탱하는 경종 관리 기준이 전반적으로 후퇴했다. 이러한 완화 경로는 향후 CAP 논의의 새로운 기준선이 될 가능성이 높다.^[4]

더 큰 전환 — post-2027 CAP의 설계 원리 변경

단발성 완화보다 더 중요한 것은 2028-2034년 CAP의 설계 철학 자체가 바뀐다는 점이다. 집행위는 2025년 7월 17일 post-2027 CAP 법안을 제안했다.^[5,6]

세 가지 핵심 변화

(1) 2개 기둥 폐지, 단일 기금화

2025년 7월 중순 집행위는 2028-2034년 EU 예산·규제 구조 개편 법안을 발표했다. CAP 개편안에는 양대 기둥 폐지, CAP와 결속정책의 단일기금 통합, 기초 소득지원 개편, 새로운 환경 아키텍처 도입 등이 포함된다. CAP는 8,650억 유로 규모의 ‘국가·지역 파트너십 플랜(NRP)’에 통합된다.^[5,7]

(2) ‘의무에서 인센티브로’ — 환경 아키텍처 근본 변경

환경 정책은 규범적 조건에서 인센티브 기반의 농업환경 조치로 이동하며, 스튜어드십 규칙은 간소화된다. 최대 20만 유로의 일괄 전환 지급금이 새로 도입되어 농장의 지속가능 전환을 돕는다.^[5,8]

(3) 환경·기후 예산 링펜싱 약화

현행 CAP에서는 Pillar 1 예산의 최소 25%(2023-24년은 20%, 2025년부터 25%)를 에코스킴에, Pillar 2의 35%를 환경·기후 조치에 배정하는 의무 링펜싱이 있었다. 집행위 추산에 따르면 현재 CAP 전략계획에서 기후·환경·동물복지 조치에 배정된 금액은 CAP 총예산의 약 31%(2023-27 기간 약 978억 유로) 수준이다. 이러한 링펜싱이 없으면 CAP 예산 내 다른 항목과의 경쟁이 심화되어 농업환경 조치에 대한 지출 비중이 축소될 압력이 발생한다.^[6,8]

표 2. 현행 CAP vs post-2027 CAP 비교

2023-24년은 최소 20% 적용, 2025년부터 25%로 상향. 3,000억 유로 링펜싱은 순수 소득지원 2,937억 유로 + Unity Safety Net 63억 유로 합산. 출처: European Commission MFF proposal(2025.7), IDDRI(2025), CAP Reform(2025.8).^[5,6,8]

간소화인가, 규제 완화인가

이 논쟁은 이름 자체가 정치적이다. 집행위와 이사회는 “간소화(simplification)”라 부르지만, 환경단체·연구기관은 “규제 완화(deregulation)”로 평가한다.^[2,4]

첫째, EU 농업담당 집행위원의 최근 발언과 ‘Vision for Agriculture and Food’ 등 전략문서는 규제 수단에서 지속가능 영농을 위한 더 효과적인 인센티브로 이동하겠다는 의지를 명확히 드러냈다. 그러나 제안된 여러 변경사항은 CAP가 체계적 전환을 추동할 수 있는 역량을 약화시킬 수 있다. 예컨대 GAEC 2에 대해 제안된 것처럼 단순히 규제 요건을 충족하는 행위에도 CAP 지불금을 허용하는 것은, 지원받는 행위가 준수 이상의 부가가치를 제공해야 한다는 모든 지불제도의 기본 원칙에 의문을 제기한다.^[2,9]

구조적 진단 — 이중 완화의 연쇄

CAP의 녹색 후퇴는 현행 CAP의 단발적 완화 + post-2027의 구조 변경이 연쇄 작동하는 형태다.

• 1차 완화(규칙): GAEC 의무 기준선 자체를 낮춤 (2024~2025)
• 2차 완화(예산): 환경 조치에 대한 최소 예산 보호장치 해제 (2028~)
• 3차 완화(거버넌스): 회원국 재량 확대로 공통 기준 약화 (NRP 체제)

CAP 전략계획 검토 메커니즘의 삭제 제안은 국가 CAP 전략계획이 변화하는 환경·기후 법률과 상호작용하는 방식에 중대한 전환을 의미한다. 이는 회원국들에게 현재 CAP 이행 기간 동안 추가 녹색 입법이 목록에 추가되지 않을 것이라는 분명한 신호다. 이는 집행위의 정치적 선택으로, 2024년 자연복원법이나 예정된 토양모니터링법 같은 유럽 그린딜의 핵심 요소들이 CAP 틀 밖에 머물게 됨을 의미한다. 즉 집행위는 CAP를 그린딜 이행 수단에서 점차 분리하고 있다.^[6,8]

한국에 주는 함의

(1) ‘농가 수용성’과 ‘환경 목표’ 사이의 긴장은 한국에서도 반복될 것

한국은 2024년 말 공익직불제 개편 논의에서 ‘준수사항 간소화’가 이미 주요 쟁점이 되었다. EU가 겪는 갈등 ― 이행점검 부담 vs 환경 효과성 ― 은 한국 공익직불제 확대 설계에서 동일하게 발생할 구조적 문제다.

(2) ‘의무 조건에서 인센티브로’라는 설계 원리의 한계

EU 경험은 의무 기준선이 약화되면 인센티브 프로그램도 실질 효과가 줄어든다는 점을 보여준다. 기준선 이하가 기본값이 되면, 기준선을 조금만 넘는 행위도 보상 대상이 되어 “추가성(additionality)”이 사라진다. 한국 농업정책·공익직불제·농업환경보전프로그램 설계 시 의무 기준(cross-compliance)과 추가 인센티브(agri-environment)의 구분을 명확히 유지할 필요가 있다.

(3) ‘단발 완화 → 예산 재편 → 거버넌스 이양’의 3단 구조는 한국에도 적용 가능

재정당국·농가단체·환경단체 간 협상이 교착되면 EU형 3단 후퇴가 재현될 수 있다. 특히 post-2027 CAP처럼 예산 링펜싱이 해제되면 예산 편성 단계에서 환경 조치가 후순위로 밀리는 구조가 고착된다.

정책 시사점

1. “간소화”와 “규제 완화”를 구분해 평가하라. EU 사례처럼 행정 부담 경감(정당함)과 환경 기준선 하향(논쟁적)을 묶어 처리하면, 정당성이 약한 완화가 정당한 완화에 편승해 통과된다.
2. 환경 예산 링펜싱을 공익직불제 법령에 명시하라. post-2027 CAP가 보여주듯 링펜싱이 없는 재량 배분은 실질 감액으로 귀결된다.
3. 의무 기준선은 최소한으로 유지하되, 이행점검은 농가 규모·위험도에 비례해 차등화하라. EU 1차 패키지의 ’10ha 미만 면제’는 비례성 원리에 근거한 합리적 조치로 평가된다.

참고문헌

1. European Commission. (2024). Regulation (EU) 2024/1468 amending Regulations (EU) 2021/2115 and (EU) 2021/2116 as regards good agricultural and environmental condition standards, schemes for the climate, environment and animal welfare, amendment of the CAP Strategic Plans, review of the CAP Strategic Plans and exemptions from controls and penalties. Official Journal of the EU. EUR-Lex
2. IEEP (Institute for European Environmental Policy). (2025). The post-2027 CAP and MFF proposals for the EU: first reflections on their environmental implications. ieep.eu
3. European Parliament. (2025). Common agricultural policy simplification package — Legislative Train Schedule tracking page. europarl.europa.eu
4. Europe Jacques Delors Institute. (2025). The EU’s simplification package on the Common Agricultural Policy: Simplification or Deregulation? europejacquesdelors.eu
5. European Commission. (2025, July 17). The next chapter for the CAP. agriculture.ec.europa.eu
6. European Commission. (2025, July 23). Questions and answers on the CAP post-2027 proposal. agriculture.ec.europa.eu
7. European Commission. (2025). The CAP post-2027 in the next EU budget. agriculture.ec.europa.eu
8. Regulation (EU) 2025/2649 of the European Parliament and of the Council amending the CAP legal framework. Official Journal of the EU, L series, 31 December 2025. EUR-Lex
9. European Commission. (2025, February 19). Commission presents its roadmap for a thriving EU farming and agri-food sector — Vision for Agriculture and Food. Press Release IP/25/530. ec.europa.eu · Vision page
10. Council of the European Union. (2025, December 18). Council signs off simplification of Common Agricultural Policy. Press release. consilium.europa.eu · (잠정합의 단계: Council 11.10 release) · (집행위 제안: IP/25/1205)